Structural Funds, Misallocation and Regional Disparities

Resumo Técnico: Fundos Estruturais, Má Alocação e Disparidades Regionais

Problema e Motivação
Apesar da expansão substancial dos fundos estruturais da União Europeia (UE) durante as duas primeiras décadas dos anos 2000, a evidência empírica documenta um aumento persistente na dispersão do PIB per capita entre as regiões da UE (σ-divergência). Este achado contraintuitivo desafia a visão convencional de que a política de coesão reduz efetivamente as disparidades territoriais. A literatura existente oferece resultados mistos quanto ao impacto dos fundos estruturais na convergência regional, com efeitos frequentemente encontrados como heterogêneos e condicionais à qualidade institucional ou à capacidade de absorção.

Os autores propõem que esta divergência pode ser explicada pelas consequências não pretendidas de transferências públicas de grande escala sobre a alocação de recursos. Especificamente, eles hipotetizam que, embora os fundos estruturais possam reduzir diretamente as lacunas de rendimento, eles simultaneamente induzem uma má alocação — a alocação ineficiente de recursos produtivos entre as regiões. Ao potencialmente redirecionar fatores de produção para regiões de baixa produtividade marginal, os fundos estruturais poderiam agravar a eficiência alocativa, gerando, assim, um canal de divergência que compensa os seus benefícios redistributivos. Este artigo visa reconciliar a evidência do aumento da dispersão com a expansão das transferências, modelando explicitamente a interação entre os fundos da UE, a má alocação regional e a convergência de rendimentos.

Metodologia
O estudo utiliza um conjunto de dados de painel harmonizado de regiões NUTS-2 abrangendo 26 países da UE de 2000 a 2022. A análise integra dados do Portal de Dados Abertos da Política de Coesão da UE (para desembolsos de fundos) e da Base de Dados Regional Anual (ARDECO) da Comissão Europeia para indicadores económicos.

• Variáveis:

  • Variável Dependente: O hiato do PIB per capita (GDPpc GAP), definido como a diferença entre o PIB per capita médio das 5% regiões mais ricas (a fronteira) e o PIB per capita da região específica.
  • Medida de Má Alocação: Adaptada de Hsieh e Klenow (2009), a má alocação é medida como o desvio logarítmico absoluto da Produtividade Total dos Fatores de Receita Regional (TFPR) em relação à média de toda a UE. Esta métrica captura a dispersão do produto marginal dos inputs entre as regiões; uma maior dispersão indica maior ineficiência alocativa.
  • Tratamento: Despesa anual agregada modelada de todos os fundos estruturais da UE (incluindo o FEDER, FSE, FSE+ Fundos, etc.) ao nível regional.

• Estratégia Econométrica:
  Os autores estimam um modelo de equações simultâneas utilizando Mínimos Quadrados em Três Estágios (3SLS) com efeitos fixos de região e de ano. O sistema consiste em duas equações:

  1. Equação de Má Alocação: Explica a má alocação regional como uma função dos fundos da UE defasados e dos hiatos de PIB defasados.
  2. Equação de Convergência: Explica o hiato do PIB per capita como uma função da má alocação defasada e dos fundos da UE defasados.

  Identificação: Para abordar a endogeneidade, o estudo emprega uma estratégia de identificação quase-experimental baseada nos limiares de elegibilidade institucional para o estatuto de Objetivo 1 (regiões com PIB per capita abaixo de 75% da média da UE). Um instrumento binário (Elegibilidade) é construído com base nas condições de rendimento pré-programa em relação à média da UE, seguindo a estrutura de Becker et al. (2010). Este instrumento captura a variação exógena no acesso aos fundos induzida pelas regras de atribuição da UE, em vez de diferenças de rendimento persistentes.

Principais Resultados
A estimação produz três principais conclusões relativas aos canais diretos e indiretos dos fundos estruturais:

1. Canais de Compensação: Os fundos estruturais da UE operam através de dois mecanismos opostos.

   • Efeito Direto: Os fundos têm um efeito negativo no hiato do PIB, promovendo diretamente a convergência (reduzindo as disparidades de rendimento).
   • Efeito Indireto: Os fundos aumentam a má alocação regional. Uma vez que o aumento da má alocação alarga o hiato do PIB, este canal atua como uma força de divergência.
   • Impacto Líquido: Na amostra completa, o canal de divergência indireta absorve aproximadamente 85% do efeito de convergência direta. Embora o efeito total permaneça ligeiramente negativo (promotor de convergência), a magnitude é drasticamente reduzida pelas distorções alocativas induzidas pelas transferências.

2. Heterogeneidade por Quartil de PIB: A relação entre fundos, má alocação e convergência varia significamente através da distribuição de rendimentos (analisada por quartis do hiato do PIB):

   • Regiões da Fronteira (Q1 & Q2): Nestas regiões, o efeito direto dos fundos é positivo, o que significa que as transferências estão associadas ao alargamento do hiato do PIB. Isto alinha-se com um mecanismo do tipo Solow, onde as regiões mais ricas, enfrentando menor escassez de capital, utilizam os fundos principalmente para o crescimento da produtividade (TFP), avançando ainda mais. No entanto, nestas regiões, o efeito indireto da má alocação é promotor de convergência (negativo), compensando parcialmente a divergência.
   • Regiões Intermédias/Atrasadas (Q3): Este quartil apresenta o padrão de convergência mais claro. O efeito direto é negativo (convergência), impulsionado pela acumulação de capital (aprofundamento de fatores). Contudo, o efeito indireto é promotor de divergência (positivo), uma vez que a má alocação impõe custos mais elevados às regiões mais distantes da fronteira. O canal indireto compensa cerca de 65,6% do ganho direto.
   • Regiões Mais Atrasadas (Q4): Nem o efeito direto nem o efeito total são estatisticamente robustos, sugerindo que, para as regiões estruturalmente mais fracas, as transferências sozinhas são insuficientes para gerar um efeito de convergência mensurável.

3. Explicação da σ-Divergência: O aumento agregado da má alocação, particularmente a sua concentração em regiões atrasadas onde exacerba os hiatos de rendimento, fornece um mecanismo para a observada σ-divergência, apesar do aumento do financiamento.

Significado e Contribuições
O artigo contribui para duas principais vertentes da literatura: a análise empírica dos fundos estruturais da UE e da convergência regional, e a literatura sobre má alocação e produtividade agregada.

• Reconciliação de Evidências Mistas: O estudo oferece uma explicação unificada para as conclusões heterogéneas e frequentemente inconclusivas da literatura anterior. Sugere que o efeito líquido da política de coesão depende do equilíbrio entre o seu pretendido impacto redistributivo e os seus efeitos distorcivos não pretendidos na alocação de recursos.
• Identificação de Mecanismos: Ao modelar explicitamente o canal de má alocação, os autores demonstram que a eficácia dos fundos estruturais não é apenas uma função do volume de recursos transferidos, mas depende criticamente de como esses recursos alteram a eficiência da alocação de fatores.
• Implicação de Política: Os resultados implicam que, para os fundos estruturais promoverem efetivamente a convergência, o desenho das políticas deve priorizar mecanismos que relaxem as restrições de acumulação de fatores sem exacerbar as distorções alocativas. Nas regiões mais distantes da fronteira, onde a acumulação é a chave, os fundos devem ser geridos para evitar a "boa" ineficiência que acompanha o crescimento da produtividade nas regiões da fronteira, a qual pode, de outra forma, alargar as disparidades.

Os autores concluem que a persistência das disparidades regionais na UE durante o período 2000–2022 é consistente com um cenário em que os benefícios diretos de convergência dos fundos estruturais são largamente neutralizados pelos custos indiretos do aumento da má alocação.