Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

لطالما اضطر المزارعون إلى تخمين حالة الطقس، ولكن في يومنا هذا، أصبح هذا التخمين مسألة بقاء. ومع ارتفاع درجات الحرارة العالمية، وتغير الفصول، وأصبح هطول الأمطار غير قابل للتنبؤ، لم يعد السؤال مجرد كيفية زراعة الغذاء، بل كيف يمكن مساعدة الأشخاص الذين يزرعونه على البقاء على قيد الحياة وسط هذه التغيرات. تحاول الحكومات حول العالم المساعدة من خلال إنشاء أدوات جديدة، أو سياسات، مصممة لتكييف الزراعة مع المناخ المتغير. بعض هذه الأدوات تشبه تقارير الطقس التي تخبر المزارعين بموعد الزراعة؛ والبعض الآخر يشبه شبكات الأمان التي تدفع لهم إذا دمرت عاصفة محاصيلهم. التحدي الكبير أمام العلماء وصناع السياسات ليس مجرد اختراع هذه الأدوات، بل التأكد من أنها تعمل بالفعل عند وضعها حيز التنفيذ. فغالبًا ما تفشل خطة تبدو مثالية على الورق في العالم الحقيقي لأن الأشخاص الذين يديرون النظام لديهم أفكارهم الخاصة حول ما هو مهم، ويقومون بتوجيه الأدوات نحو اتجاهات لم يقصدها المصممون الأصليون أبدًا.

هذا هو اللغز الذي سعت بيتينا بوتروي لحله. أرادت أن تفهم لماذا تنجح بعض أدوات التكيف الزراعي وتصبح أجزاءً دائمة من النظام الزراعي، بينما تتلاشى أدوات أخرى أو تفشل في تغيير سلوك المزارعين. ولإيجاد الإجابة، نظرت في مكانين مختلفين تمامًا: فرنسا، وهي دولة غنية في أوروبا ذات تاريخ طويل من اتحادات المزارعين القوية، والسنغال، وهي دولة في غرب أفريقيا حيث غالبًا ما تكون الزراعة صراعًا ضد الجفاف وحيث تعتمد الحكومة بشكل كبير على المعونات الدولية. ركزت على نوعين محددين من الأدوات المستخدمة في كلا البلدين: الخدمات المناخية، التي توفر للمزارعين معلومات حول أنماط الطقس المستقبلية لمساعدتهم في التخطيط؛ والتأمين المناخي، الذي يدفع للمزارعين عندما تسبب الأحوال الجوية السيئة خسائر مالية. ومن خلال دراسة كيفية بناء هذه الأدوات وتمويلها واستخدامها على مدى عدة عقود، اكتشفت أن نجاح السياسة يعتمد على من يملك مفاتيح النظام أكثر مما يعتمد على مدى جودة تصميمها.

بدأ البحث بجهد هائل للاستماع إلى الأشخاص المعنيين. أجرت بوتروي 145 مقابلة مع مزارعين، ووكلاء تأمين، ومسؤولين حكوميين، وباحثين في كلا البلدين. كما عكفت على دراسة عقود من التقارير والقوانين ووثائق المشاريع. وما وجدته كان قصة مسارين مختلفين. في كل من فرنسا والسنغال، عانت الأدوات التي توفر معلومات عن الطحس —الخدمات المناخية— من أجل البقاء. فقد كانت تفتقر للتمويل، وتعتمد على مشاريع قصيرة الأجل، ويتم تجاهلها من قبل الأصوات الأكثر نفوذًا في قطاع الزراعة. وفي المقابل، ازدهرت الأدوات التي تدفع أموالاً مقابل الخسائر —التأمين المناخي—. فقد حصلت على تمويل مستمر، ونمت لتصبح أكبر بمرور الوقت، وترسخت بعمق في النظام الزراعي. ومع ذلك، كان هناك فخ؛ فأدوات التأمين المزدهرة لم تكن تساعد المزارعين فعليًا على التكيف مع المناخ. لقد صُممت للتعويض عن الخسائر، وليس لتشجيع المزارعين على تغيير ما يزرعونه أو كيفية زراعتهم لتناسب الطقس الجديد. أما أدوات المعلومات، التي صُممت في الأصل لمساعدة المزارعين على التكيف، فقد كانت هي التي تُرِكت خلف الركب.

يكمن سبب هذا الانقسام في من يسيطر على النظام الزراعي في كل بلد. في فرنسا، يوجد تحالف قوي بين اتحادات المزارعين الرئيسية والشركات التي تبيع التأمين. هذا التكتل هو الذي كان يدير الأمور لعقود. وعندما تأتي أفكار جديدة، يقرر هذا التحالف ما إذا كانت تتوافق مع رؤيتهم. ورؤيتهم تركز على إبقاء المزارع مربحة ومستقرة. ويتناسب التأمين مع هذه الرؤية تمامًا لأنه يحمي الدخل. ومع ذلك، فإن المعلومات المتعلقة بتغير المناخ تشير إلى أن المزارعين قد يحتاجون إلى تغيير محاصيلهم أو أساليبهم، وهو أمر قد يكون محفوفًا بالمخاطر أو مكلفًا على المدى القصير. ولأن التحالف القوي لم يرَ حاجة لهذا النوع من التغيير، تم تهميش أدوات المعلومات بهدوء. لم يتم حظرها، لكن ببساطة لم تُمنح المال أو الدعم السياسي اللازم لكي تنمو. استمر النظام في فعل ما كان يفعله دائمًا: الدفع مقابل الخسائر بدلاً من منع وقوعها.

تحكي السنغال قصة مماثلة، ولكن بشخصيات مختلفة. هناك، تعد الحكومة والجهات المانحة الدولية المحركين الرئيسيين للسياسة الزراعية. والمنظمات الزراعية القوية في السنغال ليست مرتبطة بالهيئات المالية بنفس قوة ارتباطها في فرنسا. بدلاً من ذلك، يتم توجيه النظام بواسطة مزيج من الوكالات الحكومية ومشاريع المعونة الخارجية. وحتى هنا، ظهر نفس النمط. فقد أصبحت مخططات التأمين، المدعومة من البنوك والمانحين الدوليين، إلزامية لأي شخص يرغب في الحصول على قرض لشراء البذور أو الأسمدة. وهذا جعل التأمين ينمو بسرعة ويصبح جزءًا دائمًا من النظام. ولكن مرة أخرى، لم يساعد هذا المزارعين على التكيف؛ بل اكتفى بدفع التعويضات لهم عندما تفشل الأمطار. أما أدوات المعلومات المناخية، التي طورها خبراء الأرصاد الجوية والمجموعات البيئية خارج الدائرة الزراعية الرئيسية، فقد ظلت هشة، حيث اعتمدت على تمويل المشاريع الذي يجب تجديده كل بضع سنوات. وبدون وجود مجموعة قوية داخل النظام الزراعي تدافع عنها، لم تتمكن تلك الأدوات من تأمين الدعم المستقر الذي تحتاجه للاستمرار.

إن النتيجة الأكثر إثارة للدهشة هي أنه في كلا البلدين، لم يجد الباحثون أداة واحدة كانت مستقرة ومركزة حقًا على التكيف في آن واحد. فالأدوات التي كانت مستقرة كانت تركز على التعويض عن الخسائر، لا على تغيير الممارسات الزراعية. أما الأدوات التي كانت تركز على تغيير الممارسات، فكانت تفتقر إلى الاستقرار للبقاء. وهذا يخلق وضعًا يحمي فيه المزارعون من الصدمة المالية لسوء الأحوال الجوية، لكنهم لا يتم تشجيعهم أو دعمهم لتغيير زراعتهم لتناسب المناخ الجديد. في الواقع، قد يشجعهم التأمين حتى على الاستمرار في زراعة نفس المحاصيل في أماكن لم تعد آمنة لزراعتها، لأنهم يعلمون أنهم سيحصلون على تعويض إذا فشل المحصول. وهذا شكل من أشكال "سوء التكيف"، حيث يؤدي حل لمشكلة ما إلى خلق مشكلة أكبر لاحقًا.

كما كشفت الدراسة كيف تعاملت هذه الأنظمة مع أنواع مختلفة من المزارعين. في فرنسا، انتهى الأمر بنظام التأمين ليغطي المزارعين الأثرياء وكبار الملاك الذين يزرعون العنب أو الحبوب، بينما تُرِك المزارعون الصغار الذين يزرعون الأعشاب أو الفاكهة دون حماية. وفي السنغال، لم يصل التأمين إلا إلى المزارعين الذين يمكنهم الحصول على قروض بنكية، مما ترك الغالبية العظمى من الفقراء الذين يمارسون الزراعة بدون ائتمان دون أي حماية. الأدوات التي كان من المفترض أن تساعد الجميع انتهت بمساعدة مجموعة محددة، غالبًا أولئك الذين كانوا بالفعل أكثر أمانًا. وتشير الأبحاث إلى أن هذا يحدث لأن الأشخاص الذين يديرون النظام الزراعي لديهم مصلحة قائمة في إبقاء الأمور على حالها؛ فهم أكثر عرضة لدعم الأدوات التي تحمي دخلهم الحالي بدلاً من الأدكتب الأدوات التي تطلب منهم تحمل المخاطر وتغيير طرق عملهم.

في النهاية، تجادل الورقة البحثية بأن إصلاح هذه المشكلة ليس مجرد مسألة تصميم أدوات أفضل، بل هي مسألة سياسية. فطالما أن المجموعات القوية في قطاع الزراعة هي التي تقرر أي الأدوات تحصل على التمويل، سيستمر النظام في تفضيل التأمين على التكيف. ويقترح الباحثون أنه لكسر هذه الحلقة، قد تحتاج قواعد التمويل إلى أن تأتي من خارج القطاع الزراعي، ربما من هيئات دولية أو أجزاء أخرى من الحكومة. كما يشيرون إلى أن التكيف لا يمكن أن يكون مهمة المزارع وحده؛ فإذا لم يطلب مستهلكو الغذاء، مثل السوبر ماركت ومصانع الأغذبة، محاصيل تتناسب مع المناخ الجديد، فلن يكون لدى المزارعين سبب للتغيير. وتخلص الدراسة إلى أنه ما لم يكن الأشخاص الذين يسيطرون على المال والقوة مستعدين لدعم الأدوات التي تغير طريقة عمل الزراعة فعليًا، فإن الفجوة بين ما نحتاه للتكيف وما نفعله بالفعل ستظل واسعة. الأدوات موجودة، لكن النظام يمنعها من العمل.