Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

किसानों को हमेशा मौसम का अनुमान लगाना पड़ता रहा है, लेकिन आज वह अनुमान लगाना अस्तित्व के संकट का विषय बनता जा रहा है। जैसे-जैसे वैश्विक तापमान बढ़ रहा है, मौसम बदल रहे हैं और वर्षा अनिश्चित होती जा रही है, सवाल अब केवल यह नहीं रह गया है कि भोजन कैसे उगाया जाए, बल्कि यह है कि जो लोग इसे उगाते हैं, उन्हें इन परिवर्तनों से बचने में मदद कैसे की जाए। दुनिया भर की सरकारें नए उपकरण या नीतियां बनाकर मदद करने की कोशिश कर रही हैं, जिन्हें बदलते जलवायु के अनुकूल कृषि को ढालने के लिए डिज़ाइन किया गया है। इनमें से कुछ उपकरण मौसम की रिपोर्ट की तरह हैं जो किसानों को बताते हैं कि कब बुवाई करनी है; अन्य सुरक्षा जाल (सेफ्टी नेट) की तरह हैं जो उन्हें भुगतान करते हैं यदि कोई तूफान उनकी फसलों को नष्ट कर देता है। वैज्ञानिकों और नीति निर्माताओं के लिए बड़ी चुनौती केवल इन उपकरणों का आविष्कार करना नहीं है, बल्कि यह सुनिश्चित करना है कि वे वास्तव में व्यवहार में काम करें। अक्सर, एक योजना जो कागज पर एकदम सटीक दिखती है, वास्तविक दुनिया में विफल हो जाती है क्योंकि सिस्टम चलाने वाले लोगों के अपने विचार होते हैं कि क्या महत्वपूर्ण है, और वे उन उपकरणों को उन दिशाओं में मोड़ देते हैं जिनकी मूल डिजाइनरों ने कभी कल्पना भी नहीं की थी।

यह वही पहेली है जिसे बेटिना बोट्रू (Bétina Boutroue) ने हल करने का प्रयास किया। वह यह समझना चाहती थीं कि क्यों कुछ कृषि अनुकूलन उपकरण सफल होते हैं और खेती की प्रणाली का स्थायी हिस्सा बन जाते हैं, जबकि अन्य लुप्त हो जाते हैं या किसानों के व्यवहार को बदलने में विफल रहते हैं। उत्तर खोजने के लिए, उन्होंने दो बहुत ही अलग स्थानों को देखा: फ्रांस, यूरोप का एक समृद्ध राष्ट्र जिसका शक्तिशाली किसान संघों का लंबा इतिहास है, और सेनेगल, पश्चिम अफ्रीका का एक राष्ट्र जहाँ खेती अक्सर सूखे के खिलाफ एक संघर्ष है और जहाँ सरकार अंतरराष्ट्रीय सहायता पर बहुत अधिक निर्भर है। उन्होंने दोनों देशों में उपयोग किए जाने वाले दो विशिष्ट प्रकार के उपकरणों पर ध्यान केंद्रित किया: 'क्लाइमेट सर्विसेज' (जलवायु सेवाएँ), जो किसानों को भविष्य के मौसम के पैटर्न के बारे में जानकारी प्रदान करती हैं ताकि वे योजना बना सकें; और 'क्लाइमेट इंश्योरेंस' (जलवायु बीमा), जो किसानों को नुकसान होने पर भुगतान करता है। दशकों तक इन उपकरणों के निर्माण, वित्तपोषण और उपयोग का अध्ययन करके, उन्होंने पाया कि किसी नीति की सफलता इस बात पर कम निर्भर करती है कि उसका डिज़ाइन कितना अच्छा है, बल्कि इस पर कि सिस्टम की चाबियाँ किसके पास हैं।

यह शोध लोगों को सुनने के एक व्यापक प्रयास के साथ शुरू हुआ। बोट्रू ने दोनों देशों में किसानों, बीमा एजेंटों, सरकारी अधिकारियों और शोधकर्ताओं के 145 साक्षात्कार किए। उन्होंने दशकों की रिपोर्टों, कानूनों और परियोजना दस्तावेजों का भी गहन अध्ययन किया। उन्हें जो मिला वह दो अलग-अलग रास्तों की कहानी थी। फ्रांस और सेनेगल दोनों में, वे उपकरण जो मौसम के बारे में जानकारी प्रदान करते थे—यानी क्लाइमेट सर्विसेज—जीवित रहने के लिए संघर्ष करते रहे। उन्हें अक्सर कम वित्त प्राप्त हुआ, वे अल्पकालिक परियोजनाओं पर निर्भर थे, और कृषि के सबसे शक्तिशाली स्वरों द्वारा अनदेखा किया गया। इस बीच, वे उपकरण जो नुकसान के लिए पैसा देते थे—यानी क्लाइमेट इंश्योरेंस—फलते-फूलते रहे। उन्हें निरंतर वित्त प्राप्त हुआ, वे समय के साथ बड़े होते गए, और खेती की प्रणाली में गहराई से समाहित हो गए। हालाँकि, इसमें एक पेच था। फलते-फूलते बीमा उपकरण वास्तव में किसानों को अनुकूलन (अडैप्टेशन) में मदद नहीं कर रहे थे। उन्हें नुकसान की भरपाई के लिए डिज़ाइन किया गया था, न कि किसानों को इस बात के लिए प्रोत्साहित करने के लिए कि वे नए मौसम के अनुरूप अपनी फसलें या खेती के तरीके बदलें। सूचनात्मक उपकरण, जो वास्तव में किसानों को अनुकूलन में मदद करने के लिए डिज़ाइन किए गए थे, वे पीछे छूट गए।

इस विभाजन का कारण यह है कि प्रत्येक देश में कृषि प्रणाली को कौन नियंत्रित करता है। फ्रांस में, मुख्य किसान संघों और बीमा बेचने वाली कंपनियों के बीच एक शक्तिशाली गठबंधन मौजूद है। यह समूह दशकों से प्रभारी है। जब नए विचार आते हैं, तो यह गठबंधन तय करता है कि क्या वे उनके दृष्टिकोण में फिट बैठते हैं। उनका दृष्टिकोण खेतों को लाभदायक और स्थिर बनाए रखने पर केंद्रित है। बीमा इस दृष्टिकोण में पूरी तरह फिट बैठता है क्योंकि यह आय की रक्षा करता है। हालाँकि, जलवायु परिवर्तन के बारे में जानकारी यह सुझाव देती है कि किसानों को अपनी फसलें या तरीके बदलने की आवश्यकता हो सकती है, जो अल्पकाल में जोखिम भरा या महंगा हो सकता है। क्योंकि शक्तिशाली गठबंधन को इस तरह के बदलाव की आवश्यकता महसूस नहीं हुई, इसलिए सूचनात्मक उपकरणों को चुपचाप किनारे कर दिया गया। उन्हें प्रतिबंधित नहीं किया गया, लेकिन उन्हें बढ़ने के लिए धन या राजनीतिक समर्थन नहीं दिया गया। सिस्टम वही करता रहा जो वह हमेशा करता आया है: नुकसान को रोकने के बजाय नुकसान की भरपाई करना।

सेनेगल भी एक समान कहानी बताता है, लेकिन इसके पात्र अलग हैं। वहाँ, सरकार और अंतरराष्ट्रीय दाता कृषि नीति के मुख्य चालक हैं। सेनेगल में शक्तिशाली किसान संगठन वित्तीय संस्थानों के साथ उतने मजबूती से जुड़े नहीं हैं जितने कि फ्रांस में हैं। इसके बजाय, सिस्टम राज्य की एजेंसियों और विदेशी सहायता परियोजनाओं के मिश्रण द्वारा संचालित है। यहाँ भी, वही पैटर्न सामने आया। बीमा योजनाएं, जो बैंकों और अंतरराष्ट्रीय दाताओं द्वारा समर्थित थीं, उन लोगों के लिए अनिवार्य हो गईं जो बीज या उर्वरक खरीदने के लिए ऋण लेना चाहते थे। इसने बीमा को तेजी से बढ़ने और प्रणाली का एक स्थायी हिस्सा बनने में मदद की। लेकिन फिर भी, इसने अनुकूलन में मदद नहीं की। इसने केवल तब भुगतान किया जब बारिश विफल हो गई। जलवायु सूचना उपकरण, जिन्हें मौसम विज्ञानियों और पर्यावरण समूहों द्वारा कृषि के मुख्य दायरे से बाहर विकसित किया गया था, नाजुक बने रहे। वे ऐसी परियोजना फंडिंग पर निर्भर थे जिसे हर कुछ वर्षों में नवीनीकृत करना पड़ता था। कृषि प्रणाली के भीतर किसी शक्तिशाली समूह के बिना, जो उनका समर्थन कर सके, वे आवश्यक स्थिर समर्थन सुरक्षित नहीं कर सके।

सबसे चौंकाने वाला निष्कर्ष यह है कि दोनों देशों में से किसी में भी शोधकर्ताओं को ऐसा उपकरण नहीं मिला जो स्थिर भी हो और वास्तव में अनुकूलन पर केंद्रित भी हो। जो उपकरण स्थिर थे, वे नुकसान की भरपाई करने पर केंद्रित थे, न कि खेती के तरीकों को बदलने पर। जो उपकरण खेती के तरीकों को बदलने पर केंद्रित थे, वे जीवित रहने के लिए बहुत अस्थिर थे। यह एक ऐसी स्थिति पैदा करता है जहाँ किसान खराब मौसम के वित्तीय झटके से तो सुरक्षित हैं, लेकिन उन्हें नए जलवायु के अनुरूप अपनी खेती को बदलने के लिए प्रोत्साहित या समर्थित नहीं किया जाता है। वास्तव में, बीमा उन्हें वही फसलें उगाने के लिए प्रोत्साहित भी कर सकता है जहाँ वे अब सुरक्षित नहीं हैं, क्योंकि वे जानते हैं कि यदि फसल विफल हुई तो उन्हें भुगतान किया जाएगा। यह 'मैलाडैप्टेशन' (गलत अनुकूलन) का एक रूप है, जहाँ एक समस्या का समाधान बाद में एक बड़ी समस्या पैदा कर देता है।

अध्ययन ने यह भी उजागर किया कि ये प्रणालियाँ विभिन्न प्रकार के किसानों के साथ कैसा व्यवहार करती हैं। फ्रांस में, बीमा प्रणाली अंततः उन धनी, बड़े पैमाने के किसानों को कवर करती थी जो अंगूर या अनाज उगाते थे, जबकि छोटे किसान जो घास या फल उगाते थे, वे इससे बाहर रह गए। सेनेगल में, बीमा केवल उन किसानों तक पहुँचा जो बैंक ऋण ले सकते थे, जिससे ऋण के बिना खेती करने वाले अधिकांश गरीब किसान पूरी तरह से असुरक्षित रह गए। वे उपकरण जो सभी की मदद करने के लिए थे, अंततः केवल एक विशिष्ट समूह की मदद करते रहे, जो अक्सर वे लोग थे जो पहले से ही अधिक सुरक्षित थे। शोध बताता है कि ऐसा इसलिए होता है क्योंकि कृषि प्रणाली को चलाने वाले लोगों का अपने वर्तमान तरीके को बनाए रखने में निहित स्वार्थ होता है। वे उन उपकरणों का समर्थन करने की अधिक संभावना रखते हैं जो उनकी वर्तमान आय की रक्षा करते हैं, बजाय उन उपकरणों के जो उनसे जोखिम लेने और अपने तरीके बदलने के लिए कहते हैं।

अंततः, यह शोध पत्र तर्क देता है कि इस समस्या को ठीक करना केवल बेहतर उपकरण डिजाइन करने का मामला नहीं है। यह राजनीति का मामला है। जब तक कृषि के शक्तिशाली समूह यह तय करते हैं कि किन उपकरणों को वित्तपोषित किया जाएगा, तब तक सिस्टम अनुकूलन के बजाय बीमा को प्राथमिकता देता रहेगा। शोधकर्ता सुझाव देते हैं कि इस चक्र को तोड़ने के लिए, वित्तपोषण के नियम कृषि क्षेत्र से बाहर से, शायद अंतरराष्ट्रीय निकायों या सरकार के अन्य हिस्सों से आने चाहिए। वे यह भी बताते हैं कि अनुकूलन केवल किसान का काम नहीं हो सकता। यदि भोजन खरीदने वाले लोग, जैसे सुपरमार्केट और खाद्य प्रोसेसर, ऐसी फसलों की मांग नहीं करते जो नए जलवायु के अनुकूल हों, तो किसानों के पास बदलने का कोई कारण नहीं होगा। अध्ययन निष्कर्ष निकालता है कि जब तक पैसा और शक्ति को नियंत्रित करने वाले लोग उन उपकरणों का समर्थन करने के लिए तैयार नहीं होंगे जो वास्तव में खेती के काम करने के तरीके को बदलते हैं, तब तक अनुकूलन के लिए हमें जो करने की आवश्यकता है और हम वास्तव में जो कर रहे हैं, उसके बीच की खाई बनी रहेगी। उपकरण मौजूद हैं, लेकिन सिस्टम उन्हें काम करने से रोक रहा है।