Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

농부들은 항상 날씨를 추측해야 했지만, 오늘날 그 추측은 생존의 문제가 되고 있습니다. 지구 온도가 상승하고 계절이 변하며 강우가 예측 불가능해짐에 따라, 문제는 더 이상 어떻게 식량을 재배하느냐가 아니라, 식량을 재배하는 사람들이 이러한 변화 속에서 어떻게 살아남게 도울 것인가로 바뀌었습니다. 전 세계 정부들은 변화하는 기후에 농업을 적응시키기 위해 설계된 새로운 도구, 즉 정책들을 만들어 도움을 주려 노력하고 있습니다. 이 도구들 중 일부는 농부들에게 언제 심어야 할지를 알려주는 일기예보와 같고, 다른 것들은 폭풍으로 인해 작물이 파괴되었을 때 그들에게 보상금을 지급하는 안전망과 같습니다. 과학자와 정책 입안자들의 큰 과제는 단순히 이러한 도구들을 발명하는 것이 아니라, 그것들이 실제 현장에서 제대로 작동하도록 만드는 것입니다. 종종 서류상으로는 완벽해 보이는 계획이 현실 세계에서 실패하는 이유는, 시스템을 운영하는 사람들이 자신만의 우선순위를 가지고 있으며, 원래 설계자가 의도하지 않은 방향으로 도구를 조종하기 때문입니다.

이것이 바로 베티나 부트루(Bétina Boutroue)가 해결하고자 했던 수수께로움입니다. 그녀는 왜 어떤 농업 적응 도구들은 성공하여 농업 시스템의 영구적인 일부가 되는 반면, 다른 것들은 사라지거나 농부들의 행동을 변화시키지 못하고 퇴색되는지를 이해하고자 했습니다. 답을 찾기 위해 그녀는 매우 다른 두 곳, 즉 강력한 농민 연합의 역사를 가진 유럽의 부유한 국가 프랑스와, 가뭄과의 싸움이 일상이며 정부가 국제 원조에 크게 의존하는 서아프국의 세네갈을 조사했습니다. 그녀는 두 나라에서 사용된 두 가지 특정 유형의 도구에 집중했는데, 하나는 미래의 날씨 패턴에 대한 정보를 제공하여 농부들의 계획을 돕는 '기후 서비스'이고, 다른 하나는 나쁜 날씨로 인한 경제적 손실이 발생했을 때 농부에게 보상금을 지급하는 '기후 보험'입니다. 수십 년간 이 도구들이 어떻게 구축되고, 자금을 지원받으며, 사용되었는지를 연구함으로써, 그녀는 정책의 성공 여부가 설계가 얼마나 잘 되었는지보다는 누가 시스템의 열쇠를 쥐고 있는지에 달려 있다는 사실을 발견했습니다.

연구는 관련자들의 목소리에 귀를 기울이는 방대한 작업으로 시작되었습니다. 부트루는 두 나라의 농부, 보험 대리인, 정부 관료, 연구원들을 대상으로 145회의 인터و뷰를 진행했습니다. 또한 수십 년간의 보고서, 법률, 프로젝트 문서들을 낱낱이 살폈습니다. 그녀가 발견한 것은 두 가지 서로 다른 경로의 이야기였습니다. 프랑스와 세네갈 모두에서, 날씨에 대한 정보를 제공하는 도구인 '기후 서비스'는 살아남기 위해 고군분투했습니다. 이들은 자금 지원이 부족했고, 단기 프로젝트에 의존했으며, 농업계의 가장 강력한 목소리들로부터 외면당했습니다. 반면, 손실에 대해 돈을 지급하는 도구인 '기후 보험'은 번창했습니다. 이들은 꾸준한 자금을 지원받았고, 시간이 흐름에 따라 규모가 커졌으며, 농업 시스템에 깊숙이 자리 잡았습니다. 하지만 여기에는 함정이 있었습니다. 번창하고 있는 보험 도구들은 실제로 농부들이 기후에 적응하도록 돕지 못했다는 점입니다. 그것들은 농부들이 새로운 날씨에 맞춰 무엇을 기르고 어떻게 농사지을지를 장려하기 위해서가 아니라, 손실을 보상하기 위해 설계되었습니다. 실제로 농부들이 적응하도록 돕기 위해 설계되었던 정보 도구들은 오히려 뒤처지고 말았습니다.

이러한 분열의 이유는 각국의 농업 시스템을 누가 통제하느냐에 있습니다. 프랑스에서는 주요 농민 연합과 보험 판매 회사들 사이에 강력한 동맹이 존재합니다. 이 집단은 수십 년 동안 권력을 유지해 왔습니다. 새로운 아이디어가 등장할 때, 이 동맹은 그것이 자신들의 비전에 부합하는지 결정합니다. 그들의 비전은 농장의 수익성과 안정성을 유지하는 데 초점이 맞춰져 있습니다. 보험은 소득을 보호해주기 때문에 이 비전에 완벽하게 부합합니다. 그러나 기후 변화에 대한 정보는 농부들이 작물이나 농법을 바꿀 필요가 있음을 시사하는데, 이는 단기적으로 위험하거나 비용이 많이 들 수 있습니다. 강력한 동맹이 이러한 종류의 변화를 필요로 하지 않는다고 판단했기 때문에, 정보 도구들은 조용히 밀려났습니다. 이 도구들이 금지된 것은 아니었지만, 성장할 수 있는 자금이나 정치적 지지를 받지 못했을 뿐입니다. 시스템은 늘 하던 대로 계속되었습니다. 즉, 예방하기보다는 손실을 보상하는 데 집중했습니다.

세네갈 역시 비슷한 이야기를 들려주지만, 등장인물은 다릅니다. 그곳에서는 정부와 국제 기부자들이 농업 정책의 주요 동력입니다. 세네갈의 강력한 농민 조직들은 프랑스처럼 금융 기관들과 긴밀하게 연결되어 있지 않습니다. 대신, 시스템은 국가 기관과 외국 원조 프로젝트의 혼합체에 의해 움직입니다. 이곳에서도 동일한 패턴이 나타났습니다. 은행과 국제 기부자들의 지원을 받는 보험 체계는 씨앗이나 비료를 사기 위해 대출을 받으려는 모든 이들에게 의무화되었습니다. 이로 인해 보험은 급격히 성장하여 시스템의 영구적인 부분이 되었습니다. 그러나 다시 말하지만, 이것은 농부들의 적응을 돕지 못했습니다. 그저 비가 내리지 않을 때 보상금을 줄 뿐이었습니다. 기상학자와 환경 단체들에 의해 농업 중심부 외부에서 개발된 기후 정보 도구들은 취약한 상태로 남았습니다. 이들은 몇 년마다 갱신해야 하는 프로젝트 자금에 의존했습니다. 농업 시스템 내부에서 그들을 옹호해 줄 강력한 집단이 없었기에, 그들은 지속적인 지원을 확보할 수 없었습니다.

가장 놀라운 발견은 두 나라 모두에서 안정적이면서도 진정으로 적응에 초점을 맞춘 도구를 찾을 수 없었다는 점입니다. 안정적인 도구들은 손실을 보상하는 데 초점이 맞춰져 있었고, 적응이 아닌 방식이었습니다. 적응을 위한 방식에 초점을 맞춘 도구들은 생존하기에 너무 불안정했습니다. 이는 농부들이 악천박한 날씨로부터 경제적 충격은 보호받지만, 새로운 기후에 맞춰 농사 방식을 바꾸도록 독려되거나 지원받지는 못하는 상황을 만듭니다. 사실, 보험은 농부들이 작물이 더 이상 안전하지 않은 곳에서 계속 같은 작물을 심도록 유도할 수도 있는데, 작물이 실패하면 보상을 받을 수 있다는 것을 알기 때문입니다. 이는 하나의 문제에 대한 해결책이 나중에 더 큰 문제를 일으키는 '부적응(maladaptation)'의 한 형태입니다.

연구는 또한 이 시스템이 서로 다른 유형의 농부들을 어떻게 대우하는지도 밝혀냈습니다. 프랑스에서 보험 시스템은 포도나 곡물을 재배하는 부유하고 대규모인 농가들을 혜#로 하는 데 끝났고, 풀이나 과일을 재배하는 소규모 농가들은 소외되었습니다. 세네갈에서도 보험은 은행 대출을 받을 수 있는 농부들에게만 도달하여, 신용 없이 농사를 짓는 대다수의 가난한 농부들은 완전히 보호받지 못했습니다. 모두를 돕기로 되어 있던 도구들이 결국 이미 가장 안정적인 특정 집단만을 돕게 된 것입니다. 연구는 이러한 현상이 농업 시스템을 운영하는 사람들이 현재의 상태를 유지하는 데 이해관계가 있기 때문에 발생한다고 시사합니다. 그들은 위험을 감수하고 방식을 바꾸라고 요구하는 도구보다는, 현재의 소득을 보호하는 도구를 지지할 가능성이 더 높습니다.

궁극적으로, 이 논문은 문제를 해결하는 것이 단지 더 나은 도구를 설계하는 문제가 아니라고 주장합니다. 그것은 정치의 문제입니다. 농업계의 강력한 집단들이 어떤 도구에 자금을 지원할지 결정하는 한, 시스템은 계속해서 적응보다 보험을 선호할 것입니다. 연구자들은 이 순환을 끊기 위해 자금 지원 규칙이 농업 분야 외부, 예를 들어 국제 기구나 정부의 다른 부처로부터 와야 할 수도 있다고 제안합니다. 또한 그들은 적응이 단지 농부만의 몫이 되어서는 안 된다고 지적합니다. 만약 슈퍼마켓이나 식품 가공업체와 같은 식품 구매자들이 새로운 기후에 적합한 작물을 요구하지 않는다면, 농부들은 바뀔 이유가 없을 것입니다. 연구는 농업이 작동하는 방식을 실제로 변화시키는 도구들을 지원할 만큼 돈과 권력을 가진 사람들이 기꺼이 움직이지 않는 한, 우리가 적응을 위해 해야 하는 일과 실제로 하고 있는 일 사이의 간극은 계속 넓게 유지될 것이라고 결론짓습니다. 도구는 존재하지만, 시스템이 그것들이 제대로 작동하지 못하게 막고 있습니다.