Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

Les agriculteurs ont toujours dû deviner la météo, mais aujourd'hui, cette conjecture devient une question de survie. À mesure que les températures mondiales augmentent, que les saisons se déplacent et que les pluies deviennent imprévisibles, la question n'est plus seulement de savoir comment produire de la nourriture, mais comment aider ceux qui la produisent à survivre aux changements. Les gouvernements du monde entier tentent d'aider en créant de nouveaux outils, ou politiques, conçus pour adapter l'agriculture à un climat changeant. Certains de ces outils sont comme des bulletins météorologiques qui disent aux agriculteurs quand semer ; d'autres sont comme des filets de sécurité qui les indemnisent si une tempête détruit leurs récoltes. Le grand défi pour les scientifiques et les décideurs politiques n'est pas seulement d'inventer ces outils, mais de s'assurer qu'ils fonctionnent réellement lorsqu'ils sont mis en pratique. Souvent, un plan qui semble parfait sur le papier échoue dans le monde réel parce que les personnes qui dirigent le système ont leurs propres idées sur ce qui est important, et elles orientent les outils dans des directions que les conceurs originaux n'avaient pas prévues.

C'est l'énigme que Bétina Boutroue s'est donné pour mission de résoudre. Elle voulait comprendre pourquoi certains outils d'adaptation agricole réussissent et deviennent des parties permanentes du système agricole, tandis que d'autres s'effacent ou échouent à changer le comportement des agriculteurs. Pour trouver la réponse, elle a observé deux endroits très différents : la France, une nation riche d'Europe avec une longue histoire d'unions agricoles puissantes, et le Sénégal, une nation d'Afrique de l'Ouest où l'agriculture est souvent une lutte contre la sécheresse et où le gouvernement dépend fortement de l'aide internationale. Elle s'est concentrée sur deux types spécifiques d'outils utilisés dans les deux pays : les services climatiques, qui fournissent aux agriculteurs des informations sur les futurs modèles météorologiques pour les aider à planifier, et l'assurance climatique, qui indemnise les agriculteurs lorsque les intempéries causent des pertes financières. En étudiant la manière dont ces outils ont été construits, financés et utilisés au cours de plusieurs décennies, elle a découvert que le succès d'une politique dépend moins de la qualité de sa conception que de savoir qui détient les clés du système.

La recherche a commencé par un effort massif d'écoute des personnes impliquées. Boutroue a mené 145 entretiens avec des agriculteurs, des agents d'assurance, des responsables gouvernementaux et des chercheurs dans les deux pays. Elle a également étudié des décennies de rapports, de lois et de documents de projets. Ce qu'elle a trouvé est l'histoire de deux chemins différents. Dans la France comme au Sénégal, les outils fournissant des informations sur la météo — les services climatiques — ont eu du mal à survivre. Ils étaient souvent sous-financés, dépendants de projets à court terme et ignorés par les voix les plus puissantes de l'agriculture. Parallèlement, les outils versant de l'argent pour les pertes — l'assurance climatique — ont prospéré. Ils ont reçu un financement régulier, ont grandi avec le temps et se sont profondément ancrés dans le système agricole. Cependant, il y avait un piège. Les outils d'assurance prospères n'aidaient pas réellement les agriculteurs à s'adapter au climat. Ils étaient conçus pour compenser les pertes, et non pour encourager les agriculteurs à changer ce qu'ils cultivaient ou la façon dont ils cultivaient pour s'adapter à la nouvelle météo. Les outils d'information, qui étaient précisément conçus pour aider les agriculteurs à s'adapter, étaient ceux qui avaient été laissés pour compte.

La raison de cette scission réside dans le contrôle du système agricole dans chaque pays. En France, une alliance puissante existe entre les principales unions agricoles et les entreprises qui vendent des assurances. Ce groupe est en place depuis des décennies. Lorsqu'idées nouvelles arrivent, cette alliance décide si elles correspondent à sa vision. Leur vision est axée sur le maintien de la rentabilité et de la stabilité des exploitations. L'assurance correspond parfaitement à cette vision car elle protège les revenus. L'information sur le changement climatique, cependant, suggère que les agriculteurs pourraient devoir changer de cultures ou de méthodes, ce qui pourrait être risqué ou coûteux à court terme. Parce que l'alliance puissante ne voyait pas la nécessité d'un tel type de changement, les outils d'information ont été discrètement mis sur la touche. Ils n'ont pas été interdits, mais ils n'ont tout simplement pas reçu l'argent ou le soutien politique nécessaire pour croître. Le système a continué à faire ce qu'il faisait toujours : payer pour les pertes plutôt que de les prévenir.

Le Sénégal raconte une histoire similaire, mais avec des acteurs différents. Là, le gouvernement et les donateurs internationaux sont les principaux moteurs de la politique agricole. Les organisations agricoles puissantes au Sénégal ne sont pas aussi étroitement liées aux institutions financières qu'en France. Au lieu de cela, le système est piloté par un mélange d'agences étatiques et de projets d'aide étrangère. Même ici, le même schéma est apparu. Les programmes d'assurance, soutenus par les banques et les donateurs internationaux, sont devenus obligatoires pour toute personne souhaitant obtenir un prêt pour acheter des semences ou des engrais. Cela a permis à l'assurance de croître rapidement et de devenir une partie permanente du système. Mais encore une fois, cela n'a pas aidé les agriculteurs à s'adapter. Cela les a simplement indemnisés quand la pluie a manqué. Les outils d'information climatique, développés par des météorologues et des groupes environnementaux en dehors du cercle agricole principal, sont restés fragiles. Ils dépendaient de financements de projets qui devaient être renouvelés tous les quelques années. Sans un groupe puissant à l'intérieur du système agricole pour les défendre, ils n'ont pas pu obtenir le soutien stable dont ils avaient besoin pour durer.

La conclusion la plus frappante est que dans aucun des deux pays, les chercheurs n'ont trouvé d'outil qui soit à la fois stable et véritablement axé sur l'adaptation. Les outils qui étaient stables étaient axés sur l'indemnisation des pertes, et non sur le changement des pratiques agricoles. Les outils axés sur le changement des pratiques étaient trop instables pour survivre. Cela crée une situation où les agriculteurs sont protégés du choc financier du mauvais temps, mais ils ne sont pas encouragés ou soutenus pour adapter leur agriculture au nouveau climat. En fait, l'assurance pourrait même les encourager à continuer de planter les mêmes cultures là où celles-ci ne sont plus sûres, car ils savent qu'ils seront payés si la récolte échoue. C'est une forme de maladaptation, où une solution à un problème crée un problème plus important plus tard.

L'étude a également révélé comment ces systèmes traitent différents types d'agriculteurs. En France, le système d'assurance a fini par couvrir les agriculteurs riches et de grande taille qui cultivent de la vigne ou des céréales, tandis que les petits agriculteurs qui cultivent de l'herbe ou des fruits ont été laissés de côté. Au Sénégal, l'assurance n'a atteint que les agriculteurs capables d'obtenir des prêts bancaires, laissant la vaste majorité des agriculteurs pauvres pratiquant une agriculture sans crédit totalement sans protection. Les outils qui étaient censés aider tout le monde ont fini par n'aider qu'un groupe spécifique, souvent ceux qui étaient déjà les plus sécurisés. La recherche suggère que cela se produit parce que les personnes qui dirigent le système agricole ont un intérêt direct à maintenir les choses en l'état. Elles sont plus susceptibles de soutenir des outils qui protègent leurs revenus actuels que des outils qui leur demandent de prendre des risques et de changer leurs méthodes.

Enfin, l'article soutient que résoudre ce problème n'est pas seulement une question de conception de meilleurs outils. C'est une question de politique. Tant que les groupes puissants de l'agriculture décideront quels outils seront financés, le système continuera de favoriser l'assurance plutôt que l'adaptation. Les chercheurs suggèrent que, pour briser ce cycle, les règles de financement pourraient devoir venir de l'extérieur du secteur agricole, peut-être des organismes internationaux ou de différentes parties du gouvernement. Ils soulignent également que l'adaptation ne peut pas être uniquement la tâche de l'agriculteur. Si les personnes qui achètent la nourriture, comme les supermarchés et les transformateurs alimentaires, ne demandent pas des cultures adaptées au nouveau climat, les agriculteurs n'auront aucune raison de changer. L'étude conclut que tant que les personnes qui contrôlent l'argent et le pouvoir ne seront pas prêtes à soutenir des outils qui changent réellement la façon dont l'agriculture fonctionne, l'écart entre ce que nous devons faire pour nous adapter et ce que nous faisons réellement restera important. Les outils sont là, mais le système les empêche de fonctionner.