Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

农民一直以来都必须猜测天气，但如今这种猜测已成为关乎生存的问题。随着全球气温上升、季节偏移以及降雨变得难以预测，问题不再仅仅是如何种植食物，而是如何帮助那些种植食物的人在变化中生存下来。世界各地的政府正试图通过创建新的工具或政策来提供帮助，旨在使农业能够适应不断变化的气候。其中一些工具就像是告诉农民何时播种的天气报告；另一些则像是如果风暴摧毁了农作物就会向他们支付赔偿的保障网。科学家和决策者面临的巨大挑战不仅在于发明这些工具，还在于确保它们在投入实践时确实有效。通常，一个在纸面上看起来完美的计划会在现实世界中失败，因为运行该系统的人有自己的价值观，他们会将工具引导至原设计者从未预想的方向。

这就是贝蒂娜·布特鲁埃（Bétina Boutroue）试图解决的谜题。她想要理解为什么有些农业适应工具能够成功并成为农业系统中永久的一部分，而另一些则会逐渐消逝或无法改变农民的行为。为了找到答案，她研究了两个截然不同的地方：一个是拥有强大农民联盟历史的欧洲富裕国家法国，另一个是西非国家塞内加尔，那里的农业往往是在与干旱的斗争中挣扎，且政府高度依赖国际援助。她专注于这两个国家使用的两种特定类型的工具：气候服务（提供有关未来天气模式的信息以帮助农民规划）和气候保险（在恶劣天气导致经济损失时向农民赔付）。通过研究这些工具在过去几十年里的构建、资助和使用方式，她发现一项政策的成功与其设计得多么精巧关系不大，而更多取决于谁掌握着系统的钥匙。

研究始于一次大规模的倾听行动。布特鲁埃在两国进行了145次访谈，对象包括农民、保险代理人、政府官员和研究人员。她还研读了数十年的报告、法律和项目文件。她的发现讲述了两个不同的路径。在法国和塞内加尔，提供天气信息的工具——气候服务——都难以生存。它们往往资金不足，依赖短期项目，并且被农业领域中最强大的声音所忽视。与此同时，那些针对损失进行赔付的工具——气候保险——却蓬勃发展。它们获得了稳定的资金，规模随时间增长，并深深植根于农业系统中。然而，这里有一个陷阱。那些蓬勃发展的保险工具实际上并没有帮助农民适应气候。它们的设计初衷是补偿损失，而不是鼓励农民改变种植品种或耕作方式以适应新天气。那些原本旨在帮助农民适应的信息工具，反而是被遗弃在了一边。

这种分歧的原因在于谁控制着各国的农业系统。在法国，存在着一个由主要农民联盟与保险公司组成的强大联盟。这个群体已经掌权数十年。当新想法出现时，这个联盟会决定这些想法是否符合其愿景。他们的愿景侧重于保持农场的盈利能力和稳定性。保险完美契合这一愿景，因为它保护了收入。然而，关于气候变化的信息则暗示农民可能需要改变作物或耕作方式，这在短期内可能具有风险或成本高昂。由于这个强大的联盟认为没有必要进行这种变革，信息工具便被悄然边缘化了。它们并未被禁止，只是没有得到让其成长的资金或政治支持。系统继续维持现状：为损失买单，而非预防损失。

塞内加尔讲述了一个类似的故事，但其中的角色不同。在那里，政府和国际捐赠者是农业政策的主要驱动力。塞内加尔强大的农民组织与金融机构之间的联系不像在法国那样紧密。相反，该系统是由国家机构和外国援助项目共同驱动的。即便如此，同样的模式依然出现了。由银行和国际捐赠者支持的保险计划，成为了任何人想要购买种子或化肥贷款时的必选项。这使得保险迅速增长并成为系统中的永久组成部分。但同样地，它并没有帮助农民进行适应。它只是在降雨失败时向他们赔付。而那些由气象学家和环境团体开发的、处于主要农业圈之外的气候信息工具，则显得非常脆弱。它们依赖于每隔几年就需要续签的短期项目资金。由于在农业系统内部缺乏能够为其发声的强大团体，它们无法获得持久下去所需的稳定支持。

最令人震惊的发现是，研究人员在两国都没有发现一种既稳定又真正专注于“适应”的工具。那些稳定的工具专注于赔付损失，而非改变耕作实践；而那些专注于改变实践的工具则过于不稳定，无法生存。这造成了一种局面：农民虽然在经济冲击面前得到了保护，但并未被鼓励或支持去调整其耕作方式以匹配新气候。事实上，保险甚至可能鼓励他们在不再安全的地区继续种植同样的作物，因为他们知道如果作物歉收会得到赔偿。这是一种“适不适应不良”（maladaptation）的形式，即解决了一个问题的方案在未来创造了一个更大的问题。

研究还揭示了这些系统如何对待不同类型的农民。在法国，保险系统最终覆盖了种植葡萄或谷物的富裕大型农场主，而种植草类或水果的小型农民则被排除在外。在塞内加尔，保险仅覆盖了那些能够获得银行贷款的农民，从而使绝大多数无法获得信贷的贫困农民完全处于无保护状态。那些本应帮助所有人的工具，最终只帮助了特定的一群人，通常是那些已经拥有较多保障的人。研究表明，这是因为运行农业系统的人在维持现状方面有着既得利益。他们更有可能支持那些保护其现有收入的工具，而不是要求他们承担风险并改变方式的工具。

最终，本文认为，解决这个问题不仅仅是设计更好工具的问题，而是一个政治问题。只要农业领域的权力集团仍然是决定哪些工具获得资助的人，系统就会继续偏向保险而非适应。研究人员指出，要打破这一循环，资金规则可能需要来自农业部门之外，例如来自国际机构或政府的其他部门。他们还指出，适应不能仅仅是农民个人的责任。如果购买食物的人（如超市和食品加工商）不要求采购适应新气候的作物，农民将没有理由做出改变。研究结论认为，除非掌控金钱和权力的人愿意支持那些能真正改变耕作方式的工具，否则我们在“需要做什么”与“实际在做什么”之间存在的差距将始终无法弥补。工具就在那里，但系统正阻碍着它们发挥作用。