Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

農家は常に天候を推測しなければなりませんでしたが、今日、その推測は生存に関わる問題となっています。地球の気温が上昇し、季節が移り変わり、雨が予測不能になる中で、問いはもはや単に「いかにして食料を育てるか」ではなく、「食料を育てる人々がいかにして変化の中で生き残るのを助けるか」へと変わっています。世界中の政府は、農業を変化する気候に適応させるために設計された新しいツール、すなわち政策を創出することで支援しようとしています。これらのツールの中には、農家にいつ種をまくべきかを教える天気予報のようなものもあれば、嵐が作物を破壊した際に農家に支払われるセーフティネットのようなものもあります。科学者や政策立案者の大きな課題は、単にこれらのツールを発明することではなく、それらが実際に実践の場で機能するようにすることです。多くの場合、紙の上では完璧に見える計画も、システムを運営する人々が独自の重要事項を持ち、本来の設計者が意図しなかった方向へとツールを操ってしまうために、現実の世界では失敗に終わります。

これが、ベティナ・ブトゥルエが解決しようとしたパズルです。彼女は、なぜ一部の農業適応ツールは成功して農業システムの一部として定着する一方で、他のツールは消え去ったり、農家の行動を変えることに失敗したりするのかを理解したいと考えました。答えを見つけるために、彼女は二つの非常に異なる場所に着目しました。一つは、強力な農業組合の長い歴史を持つヨーロッパの豊かな国家、フランス。もう一つは、農業がしばしば干ばつとの闘いであり、政府が国際的な援助に大きく依存している西アフリカの国、セネガルです。彼女は両国で使用されている二つの特定の種類のツールに焦点を当てました。それは、将来の天候パターンに関する情報を提供して農家の計画を助ける「気候サービス」と、悪天候によって経済的損失が生じた際に農家に支払われる「気候保険」です。数十年にわたってこれらがどのように構築され、資金提供され、使用されてきたかを研究することで、彼女は、政策の成否はそれがどれほど優れた設計であるかよりも、誰がシステムの鍵を握っているかに依存していることを発見しました。

研究は、関係者の声に耳を傾けるという大規模な取り組みから始まりました。ブトゥルエは、フランスとセネガルの農家、保険代理店、政府関係者、研究者を対象に145件のインタビューを行いました。また、数十年にわたる報告書、法律、プロジェクト文書を精査しました。彼女が見出したのは、二つの異なる道の物語でした。フランスとセネガルの両方において、天候に関する情報を提供するツール（気候サービス）は、生き残るのに苦戦しました。それらはしばしば資金不足に陥り、短期的なプロジェクトに依存し、農業における最も強力な声を持つ人々から無視されました。一方で、損失に対して金銭を支払うツール（気候保険）は、繁栄しました。それらは安定した資金を受け取り、規模を拡大し、農業システムの中に深く組み込まれました。しかし、そこには落とし穴がありました。繁栄している保険ツールは、実際には農家の適応を助けてはいなかったのです。それらは、農家が新しい天候に合わせて何を育てるか、あるいはどのように耕作するかを変えることを促すためではなく、損失を補填するために設計されていたのです。情報のツールは、本来は農家の適応を助けるために設計されたものでしたが、置き去りにされてしまったのです。

この分裂の理由は、各国の農業システムを誰がコントロールしているかにあります。フランスでは、主要な農業組合と保険会社との間に強力な同盟が存在します。このグループは何十年もの間、支配的な立場にあります。新しいアイデアが登場したとき、この同盟がそれが自分たちのビジョンに適合するかどうかを決定します。彼らのビジョンは、農場の収益性と安定性を維持することに焦点を当てています。保険はこのビジョンに完璧に合致しています。なぜなら、それは所得を保護するからです。しかし、気候変動に関する情報は、農家が作物や方法を変える必要がある可能性を示唆しています。これは短期的にはリスクが高かったり、費用がかかったりする可能性があります。強力な同盟はこの種の変革の必要性を感じなかったため、情報のツールは静かに脇に追いやられました。それらは禁止されたわけではありませんが、成長するための資金や政治的支持を与えられなかったのです。システムは常にやっていたことを続けていました。すなわち、予防するのではなく、損失に対して支払うことでした。

セネガルも同様の物語を語っていますが、登場人物が異なります。そこでは、政府と国際的なドナー（寄付者）が農業政策の主な推進力となっています。セネガルの強力な農家組織は、フランスのように金融機関と密接に結びついているわけではありません。代わりに、システムは国家機関と外国からの援助プロジェクトの混合体によって動かされています。ここでも、同じパターンが現れました。銀行の支援を受けた保険制度は、種子や肥料を購入するためのローンを求める者に対して強制的なものとなり、急速に拡大し、システムの一部として定着しました。しかし、ここでもやはり、それは農家の適応を助けるものではありませんでした。単に、雨が降らなかったときに彼らに支払うだけだったのです。気象学者や環境団体によって農業の主流の外側で開発された気候情報ツールは、脆弱なまま取り残されました。それらは数年ごとに更新しなければならないプロジェクト資金に依存していました。農業システムの中に、それらを支持する強力なグループがいなければ、安定した継続的なサポートを確保することはできませんでした。

最も衝撃的な発見は、どちらの国においても、安定しており、かつ真に適応に焦点を当てたツールは見つからなかったということです。安定していたツールは、損失を支払うことに焦点を当てており、耕作方法を変えることには焦etしていませんでした。適応することに焦点を当てていたツールは、生き残るための安定性が欠けていました。これは、農家は悪天候による経済的ショックからは守られているものの、新しい気候に合わせて農業を変えるよう促されたり、支援されたりしていない状況を生み出しています。実際、保険は、もし作物が失敗しても報酬が得られると分かっているため、その作物がもはや安全ではない場所で同じ作物を植え続けることを助長してしまう可能性さえあります。これは、一つの問題への解決策が後に大きな問題を生むという「誤適応（マラアダプテーション）」の一形態です。

この研究はまた、これらのシステムが異なるタイプの農家をどのように扱うかも明らかにしました。フランスでは、保険制度はブドウや穀物を栽培する裕福な大規模農家をカバーする結果となりましたが、草や果物を栽培する小規模な農家は取り残されました。セネガルでは、保険は銀行融資を受けることができる農家にのみ到達し、クレジット（信用）なしで農業を行う大多数の貧困層の農家は全く守られませんでした。すべての人を助けるはずのツールは、結局のところ、特定のグループ、多くの場合、すでに最も安全な立場にある人々を助ける結果となったのです。研究は、これが起こる理由は、農業システムを運営している人々が、現状を維持することに利害関係を持っているからだと示唆しています。彼らは、現在の所得を守るツールよりも、リスクを取ってやり方を変えることを求めるツールを支持する傾向があるのです。

最終的に、本論文は、この問題を解決することは単に優れたツールを設計することの問題ではないと論じています。それは政治の問題です。農業における強力なグループがどのツールに資金を提供するかを決定している限り、システムは適応よりも保険を優先し続けるでしょう。研究者たちは、このサイクルを打破するためには、資金提供のルールが農業部門の外側、おそらく国際機関や政府の異なる部門から来る必要があるかもしれないと示唆しています。また、彼らは適応は農家だけの仕事であってはならないとも指摘しています。もしスーパーマーケットや食品加工業者のような食品を購入する人々が、新しい気候に適した作物を求めなければ、農家が変化する理由はなくなります。研究は、お金と権力をコントロールしている人々が、実際に農業のあり方を変えるようなツールを支持する意志を持たない限り、私たちが適応するために必要なことと、私たちが実際に行っていることとの間の溝は広まったままであると結論付けています。ツールは存在しますが、システムがそれらを機能させないようにしているのです。