Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal
A través de un estudio comparativo de Francia y Senegal, este artículo sostiene que los actores dominantes y los arreglos institucionales del subsistema de política agrícola median los resultados de la adaptación al crear un compromiso en el que los instrumentos integrados en los sectores centrales disfrutan de estabilidad pero subordinan la adaptación a los objetivos productivistas, mientras que aquellos en los márgenes se alinean mejor con los objetivos de adaptación pero permanecen institucionalmente frágiles.
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Los agricultores siempre han tenido que adivinar el clima, pero hoy en día esa conjetura se está convirtiendo en una cuestión de supervivencia. A medida que las temperaturas globales aumentan, las estaciones cambian y las lluvias se vuelven impredecibles, la pregunta ya no es solo cómo cultivar alimentos, sino cómo ayudar a las personas que los cultivan a sobrevivir a los cambios. Los gobiernos de todo el mundo están tratando de ayudar mediante la creación de nuevas herramientas, o políticas, diseñadas para adaptar la agricultura a un clima cambiante. Algunas de estas herramientas son como informes meteorológicos que dicen a los agricultores cuándo sembrar; otras son como redes de seguridad que les pagan si una tormenta destruye sus cultivos. El gran desafío para científicos y responsables políticos no es solo inventar estas herramientas, sino asegurarse de que realmente funcionen cuando se ponen en práctica. A menudo, un plan que parece perfecto sobre el papel falla en el mundo real porque las personas que dirigen el sistema tienen sus propias ideas sobre lo que es importante y desvían las herramientas hacia direcciones que los diseñadores originales nunca pretendieron.
Este es el rompecabezas que Bétina Boutroue se propuso resolver. Ella quería entender por qué algunas herramientas de adaptación agrícola tienen éxito y se convierten en partes permanentes del sistema agrícola, mientras que otras se desvanecen o fallan en cambiar el comportamiento de los agricultores. Para encontrar la respuesta, observó dos lugares muy diferentes: Francia, una nación rica en Europa con una larga historia de poderosos sindicatos agrarios, y Senegal, una nación de África Occidental donde la agricultura suele ser una lucha contra la sequía y donde el gobierno depende en gran medida de la ayuda internacional. Se centró en dos tipos específicos de herramientas utilizadas en ambos países: los servicios climáticos, que proporcionan información a los agricultores sobre los patrones meteorológicos futuros para ayudarles a planificar; y el seguro climático, que paga a los agricultores cuando el mal tiempo causa pérdidas financieras. Al estudiar cómo se construyeron, financiaron y utilizaron estas herramientas durante varias décadas, descubrió que el éxito de una política depende menos de qué tan bien esté diseñada y más de quién tiene las llaves del sistema.
La investigación comenzó con un esfuerzo masivo por escuchar a las personas involucradas. Boutroue realizó 145 entrevistas con agricultores, agentes de seguros, funcionarios gubernamentales e investigadores en ambos países. También analizó meticulosamente décadas de informes, leyes y documentos de proyectos. Lo que encontró fue una historia de dos caminos diferentes. Tanto en Francia como en Senegal, las herramientas que proporcionaban información sobre el clima —los servicios climáticos— tuvieron dificultades para sobrevivir. A menudo carecían de fondos, dependían de proyectos a corto plazo e eran ignoradas por las voces más poderosas de la agricultura. Mientras tanto, las herramientas que pagaban por las pérdidas —el seguro climático— prosperaron. Recibieron financiación constante, crecieron con el tiempo y se integraron profundamente en el sistema agrícola. Sin embargo, había un detalle. Las herramientas de seguro prósperas no estaban ayudando realmente a los agricultores a adaptarse al clima. Estaban diseñadas para compensar las pérdidas, no para fomentar que los agricultores cambiaran lo que cultivaban o cómo cultivaban para adaptarse al nuevo clima. Las herramientas de información, que estaban diseñadas precisamente para ayudar a los agricultores a adaptarse, fueron las que quedaron rezagadas.
La razón de esta división reside en quién controla el sistema agrícola en cada país. En Francia, existe una alianza poderosa entre los principales sindicatos agrarios y las empresas que venden seguros. Este grupo ha estado al mando durante décadas. Cuando surgen nuevas ideas, esta alianza decide si encajan con su visión. Su visión se centra en mantener la rentabilidad y la estabilidad de las granjas. El seguro encaja perfectamente en esta visión porque protege los ingresos. La información sobre el cambio climático, sin embargo, sugiere que los agricultores podrían necesitar cambiar sus cultivos o métodos, lo que podría ser arriesgado o costoso a corto plazo. Debido a que la alianza poderosa no vio la necesidad de este tipo de cambio, las herramientas de información fueron sutilmente marginadas. No fueron prohibidas, pero simplemente no se les dio el dinero o el apoyo político para crecer. El sistema siguió haciendo lo que siempre hacía: pagar por las pérdidas en lugar de prevenirlas.
Senegal cuenta una historia similar, pero con un elenco de personajes diferente. Allí, el gobierno y los donantes internacionales han sido los principales impulsores de la política agrícola. Las organizaciones de agricultores poderosas en Senegal no están tan estrechamente vinculadas a las instituciones financieras como lo están en Francia. En su lugar, el sistema es impulsado por una mezcla de agencias estatales y proyectos de ayuda exterior. Incluso aquí, surgió el mismo patrón. Los esquemas de seguros, respaldados por bancos y donantes internacionales, se volvieron obligatorios para cualquiera que quisiera un préstamo para comprar semillas o fertilizantes. Esto hizo que el seguro creciera rápidamente y se convirtiera en una parte permanente del sistema. Pero, de nuevo, no ayudó a los agricultores a adaptarse. Simplemente les pagaba cuando las lluvias fallaban. Las herramientas de información climática, que fueron desarrolladas por meteorólogos y grupos ambientales fuera del círculo agrícola principal, siguieron siendo frágiles. Dependían de la financiación de proyectos que debían renovarse cada pocos años. Sin un grupo poderoso dentro del sistema agrícola que las defendiera, no pudieron asegurar el apoyo estable que necesitaban para perdurar.
El hallazgo más sorprendente es que en ninguno de los dos países los investigadores encontraron una herramienta que fuera a la vez estable y verdaderamente enfocada en la adaptación. Las herramientas que eran estables se centraban en pagar por las pérdidas, no en cambiar las prácticas agrícolas. Las herramientas que se centraban en cambiar las prácticas eran demasiado inestables para sobrevivir. Esto crea una situación en la que los agricultores están protegidos del choque financiero del mal tiempo, pero no se les incentiva ni se les apoya para cambiar su forma de cultivar para que coincida con el nuevo clima. De hecho, el seguro podría incluso animarlos a seguir plantando los mismos cultivos en lugares donde esos cultivos ya no son seguros, porque saben que se les pagará si la cosecha falla. Esto es una forma de maladaptación, donde una solución a un problema crea un problema mayor más adelante.
El estudio también reveló cómo estos sistemas tratan a los diferentes tipos de agricultores. En Francia, el sistema de seguros terminó cubriendo a los agricultores ricos y a gran escala que cultivan uvas o granos, mientras que los agricultores más pequeños que cultivan hierba o frutas quedaron fuera. En Senegal, el seguro solo llegó a los agricultores que podían obtener préstamos bancarios, dejando a la gran mayoría de los agricultores pobres que cultivan sin crédito completamente desprotegidos. Las herramientas que debían ayudar a todos terminaron ayudando solo a un grupo específico, a menudo a los que ya eran más seguros. La investigación sugiere que esto sucede porque las personas que dirigen el sistema agrícola tienen un interés creado en mantener las cosas como están. Es más probable que apoyen herramientas que protejan sus ingresos actuales que herramientas que les pidan asumir riesgos y cambiar sus métodos.
En última instancia, el artículo argumenta que solucionar este problema no es solo una cuestión de diseñar mejores herramientas. Es una cuestión de política. Mientras los grupos poderosos en la agricultura sean quienes decidan qué herramientas reciben financiación, el sistema seguirá favoreciendo el seguro sobre la adaptación. Los investigadores sugieren que, para romper este ciclo, las reglas para la financiación podrían provenir de fuera del sector agrícola, quizás de organismos internacionales o de diferentes partes del gobierno. También señalan que la adaptación no puede ser solo tarea del agricultor. Si las personas que compran la comida, como los supermercados y los procesadores de alimentos, no piden cultivos que sean adecuados para el nuevo clima, los agricultores no tendrán motivos para cambiar. El estudio concluye que hasta que las personas que controlan el dinero y el poder estén dispuestas a apoyar herramientas que realmente cambien la forma en que funciona la agricultura, la brecha entre lo que necesitamos hacer para adaptarnos y lo que realmente estamos haciendo seguirá siendo amplia. Las herramientas están ahí, pero el sistema está impidiendo que funcionen.
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