Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

Gli agricoltori hanno sempre dovuto tirare a indovinare il tempo, ma oggi quel tirare a indovinare sta diventando una questione di sopravvivenza. Con l'aumento delle temperature globali, il cambiamento delle stagioni e la crescente imprevedibilità delle piogge, la domanda non è più solo come coltivare cibo, ma come aiutare le persone che lo coltivano a sopravvivere ai cambiamenti. I governi di tutto il mondo stanno cercando di aiutare creando nuovi strumenti, o politiche, progettati per adattare l'agricoltura a un clima che cambia. Alcuni di questi strumenti sono come bollettini meteorologici che dicono agli agricoltori quando seminare; altri sono come reti di sicurezza che li risarciscono se una tempesta distrugge i loro raccolti. La grande sfida per scienziati e decisori politici non è solo inventare questi strumenti, ma assicurarsi che funzionino davvero quando messi in pratica. Spesso, un piano che appare perfetto sulla carta fallisce nel mondo reale perché le persone che gestiscono il sistema hanno le proprie idee su ciò che è importante e indirizzano gli strumenti verso direzioni che i progettisti originali non avevano mai previsto.

Questo è il puzzle che Bétina Boutroue si è posta come obiettivo. Voleva capire perché alcuni strumenti di adattamento agricolo abbiano successo e diventino parti permanenti del sistema agricolo, mentre altri svaniscano o non riescano a cambiare il comportamento degli agricoltori. Per trovare la risposta, ha osservato due luoghi molto diversi: la Francia, una nazione ricca in Europa con una lunga storia di potenti sindacati agricoli, e il Senegal, una nazione dell'Africa occidentale dove l'agricoltura è spesso una lotta contro la siccità e dove il governo si affida pesantemente agli aiuti internazionali. Si è concentrata su due tipi specifici di strumenti utilizzati in entrambi i paesi: i servizi climatici, che forniscono agli agricoltori informazioni sui futuri modelli meteorologici per aiutarli nella pianificazione, e l'assicurazione climatica, che paga gli agricoltori quando il maltempo causa perdite finanziarie. Studiando come questi strumenti siano stati costruiti, finanziati e utilizzati nel corso di diversi decenni, ha scoperto che il successo di una politica dipende meno da quanto sia ben progettata e più da chi detiene le chiavi del sistema.

La ricerca è iniziata con un enorme sforzo di ascolto delle persone coinvolte. Boutroue ha condotto 145 interviste con agricoltori, agenti assicurativi, funzionari governativi e ricercatori in entrambi i paesi. Ha anche esaminato decenni di rapporti, leggi e documenti di progetto. Ciò che ha scoperto è la storia di due percorsi differenti. Sia in Francia che in Senegal, gli strumenti che fornivano informazioni sul meteo — i servizi climatici — hanno faticato a sopravvivere. Erano spesso sottofinanziati, dipendenti da progetti a breve termine ed ignorati dalle voci più potenti dell'agricoltura. Nel frattempo, gli strumenti che pagavano per le perdite — l'assicurazione climatica — hanno prosperato. Ricevevano finanziamenti costanti, crescevano nel tempo e sono diventati profondamente radicati nel sistema agricolo. Tuttavia, c'era un trucco. Gli strumenti assicurativi prosperanti non stavano in realtà aiutando gli agricoltori ad adattarsi al clima. Erano progettati per compensare le perdite, non per incoraggiare gli agricoltori a cambiare ciò che coltivavano o come coltivavano per adattarsi al nuovo clima. Gli strumenti informativi, che erano stati progettati proprio per aiutare gli agricoltori ad adattarsi, sono stati quelli lasciati indietro.

La ragione di questa divisione risiede in chi controlla il sistema agricolo in ciascun paese. In Francia, esiste un'alleanza potente tra i principali sindacati agricoli e le compagnie che vendono assicurazioni. Questo gruppo è stato al comando per decenni. Quando arrivano nuove idee, questa alleanza decide se si adattano alla propria visione. La loro visione è focalizzata sul mantenere le aziende agricole redditizie e stabili. L'assicurazione si adatta perfettamente a questa visione perché protegge il reddito. L'informazione sul cambiamento climatico, tuttavia, suggerisce che gli agricoltori potrebbero dover cambiare colture o metodi, il che potrebbe essere rischioso o costoso nel breve termine. Poiché l'alleanza potente non vedeva la necessità di questo tipo di cambiamento, gli strumenti informativi sono stati silenziosamente messi da parte. Non sono stati vietati, ma semplicemente non sono stati dotati dei soldi o del sostegno politico necessari per crescere. Il sistema ha continuato a fare ciò che faceva sempre: pagare per le perdite piuttosto che prevenirle.

Il Senegal racconta una storia simile, ma con un cast di personaggi diverso. Lì, il governo e i donatori internazionali sono i principali motori della politica agricola. Le potenti organizzazioni agricole in Senegal non sono così strettamente legate alle istituzioni finanziarie come lo sono in Francia. Invece, il sistema è guidato da un mix di agenzie statali e progetti di aiuti esteri. Anche qui, è emerso lo stesso schema. Gli schemi assicurativi, sostenuti da banche e donatori internazionali, sono diventati obbligatori per chiunque volesse un prestito per acquistare semi o fertilizzanti. Questo ha fatto sì che l'assicurazione crescesse rapidamente e diventasse una parte permanente del sistema. Ma ancora una volta, non ha aiutato gli agricoltori ad adattarsi. Ha semplicemente pagato loro quando la pioggia mancava. Gli strumenti di informazione climatica, che erano stati sviluppati da meteorologi e gruppi ambientali esterni al cerchio agricolo principale, sono rimasti fragili. Dipendevano da finanziamenti di progetto che dovevano essere rinnovati ogni pochi anni. Senza un gruppo potente all'interno del sistema agricolo che li sostenesse, non riuscivano a ottenere il supporto stabile necessario per durare.

Il risultato più sorprendente è che in nessuno dei due paesi i ricercatori hanno trovato uno strumento che fosse allo stesso tempo stabile e realmente focalizzato sull'adattamento. Gli strumenti che erano stabili erano focalizzati sul pagamento delle perdite, non sul cambiamento delle pratiche agricole. Gli strumenti che erano focalizzati sul cambiamento delle pratiche erano troppo instabili per sopravvivere. Questo crea una situazione in cui gli agricoltori sono protetti dallo shock finanziario del maltempo, ma non sono incoraggiati o supportati a cambiare il loro modo di coltivare per adattarsi al nuovo clima. In effetti, l'assicurazione potrebbe persino incoraggiarli a continuare a piantare le stesse colture in luoghi dove quelle colture non sono più sicure, perché sanno che verranno pagati se il raccolto fallisce. Questa è una forma di maladattamento, dove una soluzione a un problema crea un problema più grande in seguito.

Lo studio ha anche rivelato come questi sistemi trattano i diversi tipi di agricoltori. In Francia, il sistema assicurativo è finito per coprire gli agricoltori ricchi e su larga scala che coltivano uva o cereali, mentre i piccoli agricoltori che coltivano erba o frutta sono stati esclusi. In Senegal, l'assicurazione ha raggiunto solo gli agricoltori che potevano ottenere prestiti bancari, lasciando la stragrande maggioranza dei poveri agricoltori che coltivano senza credito completamente senza protezione. Gli strumenti che avrebbero dovuto aiutare tutti hanno finito per aiutare solo un gruppo specifico, spesso proprio quelli che erano già i più sicuri. La ricerca suggerisce che questo accade perché le persone che gestiscono il sistema agricolo hanno un interesse personale nel mantenere le cose come stanno. Sono più propense a sostenere strumenti che proteggono il loro reddito attuale piuttosto che strumenti che chiedono loro di correre rischi e cambiare le proprie abitudini.

In definitiva, il documento sostiene che risolvere questo problema non è solo una questione di progettare strumenti migliori. È una questione di politica. Finché i gruppi potenti in agricoltura saranno coloro che decidono quali strumenti vengono finanziati, il sistema continuerà a favorire l'assicurazione rispetto all'adattamento. I ricercatori suggeriscono che, per rompere questo ciclo, le regole per il finanziamento potrebbero dover venire dall'esterno del settore agricolo, forse da organismi internazionali o da diverse parti del governo. Evidenziano anche che l'adattamento non può essere solo compito dell'agricoltore. Se le persone che acquistano il cibo, come i supermercati e i trasformatori alimentari, non richiedono colture adatte al nuovo clima, gli agricoltori non avranno motivo di cambiare. Lo studio conclude che finché le persone che controllano il denaro e il potere non saranno disposte a sostenere strumenti che cambino effettivamente il modo in cui funziona l'agricoltura, il divario tra ciò di cui abbiamo bisogno per adattarci e ciò che stiamo effettivamente facendo rimarrà ampio. Gli strumenti ci sono, ma il sistema impedisce loro di funzionare.