Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal

Os agricultores sempre tiveram que adivinhar o tempo, mas hoje essa adivinhação está se tornando uma questão de sobrevivência. À medida que as temperaturas globais aumentam, as estações mudam e as chuvas se tornam imprevisíveis, a questão já não é apenas como cultivar alimentos, mas como ajudar as pessoas que os cultivam a sobreviver às mudanças. Governos ao redor do mundo estão tentando ajudar criando novas ferramentas, ou políticas, projetadas para adaptar a agricultura a um clima em mudança. Algumas dessas ferramentas são como relatórios meteorológicos que dizem aos agricultores quando plantar; outras são como redes de segurança que os pagam se uma tempestade destruir suas colheitas. O grande desafio para cientistas e formuladores de políticas não é apenas inventar essas ferramentas, mas garantir que elas realmente funcionem quando colocadas em prática. Frequentemente, um plano que parece perfeito no papel falha no mundo real porque as pessoas que administram o sistema têm suas próprias ideias sobre o que é importante e direcionam as ferramentas para caminhos que os designers originais nunca pretendiam.

Este é o enigma que Bétina Boutroue se propôs a resolver. Ela queria entender por que algumas ferramentas de adaptação agrícola têm sucesso e se tornam partes permanentes do sistema agrícola, enquanto outras desaparecem ou falham em mudar o comportamento dos agricultores. Para encontrar a resposta, ela olhou para dois lugares muito diferentes: a França, uma nação rica na Europa com uma longa história de sindicatos agrícolas poderosos, e o Senegal, uma nação na África Ocidental onde a agricultura é frequentemente uma luta contra a seca e onde o governo depende fortemente de ajuda internacional. Ela focou em dois tipos específicos de ferramentas usadas em ambos os países: serviços climáticos, que fornecem informações aos agricultores sobre padrões meteorológicos futuros para ajudá-los a planejar; e seguro climático, que paga os agricultores quando o mau tempo causa perdas financeiras. Ao estudar como essas ferramentas foram construídas, financiadas e utilizadas ao longo de várias décadas, ela descobriu que o sucesso de uma política depende menos de quão bem ela é desenhada e mais de quem detém as chaves do sistema.

A pesquisa começou com um esforço massivo de ouvir as pessoas envolvidas. Boutroue realizou 145 entrevistas com agricultores, agentes de seguros, funcionários governamentais e pesquisadores em ambos os países. Ela também analisou décadas de relatórios, leis e documentos de projetos. O que ela encontrou foi uma história de dois caminhos diferentes. Tanto na França quanto no Senegal, as ferramentas que forneciam informações sobre o tempo — os serviços climáticos — lutaram para sobreviver. Elas eram frequentemente subfinanciadas, dependentes de projetos de curto prazo e ignoradas pelas vozes mais poderosas da agricultura. Enquanto isso, as ferramentas que pagavam pelas perdas — o seguro climático — prosperaram. Elas receberam financiamento constante, cresceram ao longo do tempo e tornaram-se profundamente integradas ao sistema agrícola. No entanto, havia uma pegadinha. As ferramentas de seguro prósperas não estavam, de fato, ajudando os agricultores a se adaptarem ao clima. Elas foram projetadas para compensar perdas, não para incentivar os agricultores a mudar o que cultivavam ou como cultivavam para se adequar ao novo clima. As ferramentas de informação, que foram justamente desenhadas para ajudar os agricultores a se adaptar, foram as que ficaram para trás.

A razão para essa divisão reside em quem controla o sistema agrícola em cada país. Na França, existe uma aliança poderosa entre os principais sindicatos agrícolas e as empresas que vendem seguros. Esse grupo está no comando há décadas. Quando novas ideias surgem, essa aliança decide se elas se encaixam em sua visão. A visão deles é focada em manter as fazendas lucrativas e estáveis. O seguro se encaixa perfeitamente nessa visão porque protege a renda. A informação sobre as mudanças climáticas, no entanto, sugere que os agricultores podem precisar mudar suas culturas ou métodos, o que pode ser arriscado ou caro no curto prazo. Como a aliança poderosa não viu necessidade para esse tipo de mudança, as ferramentas de informação foram silenciosamente deixadas de lado. Elas não foram proibidas, mas simplesmente não receberam o dinheiro ou o apoio político para crescer. O sistema continuou fazendo o que sempre fez: pagar pelas perdas em vez de preveni-las.

O Senegal conta uma história semelhante, mas com um elenco de personagens diferente. Lá, o governo e os doadores internacionais têm sido os principais motores da política agrícola. As organizações de agricultores poderosas no Senegal não estão tão ligamente conectadas às instituições financeiras quanto na França. Em vez disso, o sistema é impulsionado por uma mistura de agências estatais e projetos de ajuda externa. Mesmo aqui, o mesmo padrão surgiu. Os esquemas de seguro, apoiados por bancos e doadores internacionais, tornaram-se obrigatórios para qualquer pessoa que quisesse um empréstimo para comprar sementes ou fertilizantes. Isso fez com que o seguro crescesse rapidamente e se tornasse uma parte permanente do sistema. Mas, novamente, ele não ajudou os agricultores a se adaptarem. Ele simplesmente os pagou quando a chuva falhou. As ferramentas de informação climática, que foram desenvolvidas por meteorologistas e grupos ambientais fora do círculo agrícola principal, permaneceram frágeis. Elas dependiam de financiamento de projetos que precisavam ser renovados a cada poucos anos. Sem um grupo poderoso dentro do sistema agrícola para defendê-las, elas não conseguiram garantir o apoio estável necessário para durar.

A descoberta mais marcante é que, em nenhum dos países, os pesquisadores encontraram uma ferramenta que fosse ao mesmo tempo estável e verdadeiramente focada na adaptação. As ferramentas que eram estáveis focavam em pagar pelas perdas, não em mudar as práticas agrícolas. As ferramentas que focavam em mudar as práticas eram as que não conseguiam sobreviver. Isso cria uma situação em que os agricultores são protegidos do choque financeiro do mau tempo, mas não são incentivados ou apoiados a mudar sua agricultura para corresponder ao novo clima. Na verdade, o seguro pode até incentivá-los a continuar plantando as mesmas culturas em locais onde essas culturas não são mais seguras, porque sabem que serão pagos se a colheita falhar. Esta é uma forma de maladaptação, onde uma solução para um problema cria um problema maior mais tarde.

O estudo também revelou como esses sistemas tratam diferentes tipos de agricultores. Na França, o sistema de seguro acabou cobrindo os agricultores ricos e de grande escala que cultivam uvas ou grãos, enquanto os pequenos agricultores que cultivam pasto ou frutas foram deixados de fora. No Senegal, o seguro só alcançou os agricultores que podiam obter empréstimos bancários, deixando a vasta maioria dos agricultores pobres, que cultivam sem crédito, completamente desprotegida. As ferramentas que deveriam ajudar a todos acabaram ajudando apenas um grupo específico, geralmente aqueles que já eram os mais seguros. A pesquisa sugere que isso acontece porque as pessoas que administram o sistema agrícola têm um interesse próprio em manter as coisas como estão. Elas são mais propensas a apoiar ferramentas que protejam sua renda atual do que ferramentas que lhes peçam para assumir riscos e mudar seus modos.

Em última análise, o artigo argumenta que corrigir este problema não é apenas uma questão de projetar melhores ferramentas. É uma questão de política. Enquanto os grupos poderosos na agricultura forem os que decidem quais ferramentas recebem financiamento, o sistema continuará favorecendo o seguro em detrimento da adaptação. Os pesquisadores sugerem que, para quebrar este ciclo, as regras para o financiamento poderiam vir de fora do setor agrícola, talvez de órgãos internacionais ou de outras partes do governo. Eles também apontam que a adaptação não pode ser apenas tarefa do agricultor. Se as pessoas que compram os alimentos, como supermercados e processadores de alimentos, não pedirem culturas que sejam adequadas ao novo clima, os agricultores não terão razão para mudar. O estudo conclui que, até que as pessoas que controlam o dinheiro e o poder estejam dispostas a apoiar ferramentas que realmente mudem a forma como a agricultura funciona, o abismo entre o que precisamos fazer para nos adaptar e o que estamos realmente fazendo permanecerá amplo. As ferramentas existem, mas o sistema as impede de funcionar.