Inside and outside the sector: implementing agricultural adaptation instruments in France and Senegal
Door middel van een vergelijkende studie naar Frankrijk en Senegal betoogt dit artikel dat de dominante actoren en institutionele arrangementen van het landbouwbeleidssubsysteem de adaptatie-uitkomsten bemiddelen door een afruil te creëren waarbij instrumenten die ingebed zijn in kernsectoren genieten van stabiliteit maar adaptatie ondergeschikt maken aan productivistische doelen, terwijl instrumenten aan de marges beter aansluiten bij adaptatie-doelstellingen maar institutioneel fragiel blijven.
Oorspronkelijk artikel gelicentieerd onder CC BY 4.0 (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). Dit is een AI-gegenereerde uitleg van het onderstaande artikel. Het is niet geschreven of goedgekeurd door de auteurs. Raadpleeg het oorspronkelijke artikel voor technische nauwkeurigheid. Lees de volledige disclaimer
Boeren hebben altijd al het weer moeten gokken, maar tegenwoordig is dat gokken een kwestie van overleven geworden. Terwijl de wereldtemperaturen stijgen, de seizoenen verschuiven en de regen onvoorspelbaar wordt, is de vraag niet langer alleen hoe men voedsel kan verbouwen, maar hoe men de mensen die het verbouwen kan helpen overleven tijdens deze veranderingen. Overheden over de hele wereld proberen te helpen door nieuwe instrumenten, of beleidsmaatregelen, te creëren die ontworpen zijn om de landbouw aan te passen aan een veranderend klimaat. Sommige van deze instrumenten zijn als weerberichten die boeren vertellen wanneer ze moeten planten; andere zijn als vangnetten die hen betalen als een storm hun gewassen vernietigt. De grote uitdaging voor wetenschappers en beleidsmakers is niet alleen het uitvinden van deze instrumenten, maar ervoor zorgen dat ze ook daadwerkelijk werken in de praktijk. Vaak faalt een plan dat op papier perfect lijkt in de echte wereld, omdat de mensen die het systeem beheren hun eigen ideeën hebben over wat belangrijk is, en de instrumenten in richtingen sturen die de oorspronkelijke ontwerpers nooit bedoeld hadden.
Dit is de puzzel die Bétina Boutroue probeerde op te lossen. Ze wilde begrijpen waarom sommige instrumenten voor landbouwadaptatie slagen en een permanent onderdeel van het landbouwsysteem worden, terwijl andere vervagen of er niet in slagen het gedrag van boeren te veranderen. Om het antwoord te vinden, keek ze naar twee zeer verschillende plekken: Frankrijk, een rijk land in Europa met een lange geschiedenis van machtige boerenbonden, en Senegal, een land in West-Afrika waar landbouw vaak een strijd tegen droogte is en waar de overheid zwaar leunt op internationale hulp. Ze richtte zich op twee specifieke soorten instrumenten die in beide landen worden gebruikt: klimaatdiensten, die informatie verstrekken over toekomstige weerpatronen om boeren te helpen plannen, en klimaatverzekeringen, die boeren uitbetalen wanneer slecht weer tot financiële verliezen leidt. Door te bestuderen hoe deze instrumenten over meerdere decennia zijn opgebouwd, gefinancierd en gebruikt, ontdekte zij dat het succes van een beleid minder afhangt van hoe goed het is ontworpen en meer van wie de sleutels van het systeem in handen heeft.
Het onderzoek begon met een enorme inspanning om naar de betrokken mensen te luisteren. Boutroue voerde 145 interviews met boeren, verzekeringsagenten, overheidsfunctionarissen en onderzoekers in beide landen. Ze bestudeerde ook decennia aan rapporten, wetten en projectdocumenten. Wat ze vond, was een verhaal van twee verschillende paden. In zowel Frankrijk als Senegal hadden de instrumenten die informatie over het weer boden — klimaatdiensten — moeite om te overleven. Ze waren vaak ondergefinancierd, afhankelijk van kortlopende projecten en werden genegeerd door de machtigste stemmen in de landbouw. Ondertussen bloeiden de instrumenten die geld uitbetalen voor verliezen — klimaatverzekeringen — juist wel op. Zij ontvingen constante financiering, groeiden in omvang over de tijd en raakten diep verankerd in het landbouwsysteem. Er zat echter een addertje onder het gras. De bloeiende verzekeringstools hielpen de boeren niet echt om zich aan te passen aan het klimaat. Ze waren ontworend om compensatie te bieden voor verliezen, niet om boeren aan te moedigen hun gewassen of methoden aan te passen aan het nieuwe weer. De informatietools, die er eigenlijk voor bedoeld waren om boeren te helpen adapteren, waren de instrumenten die werden achtergelaten.
De reden voor deze splitsing ligt in wie de controle heeft over het landbouwsysteem in elk land. In Frankrijk bestaat er een machtige alliantie tussen de belangrijkste boerenbonden en de bedrijven die verzekeringen verkopen. Deze groep is al decennia lang aan de macht. Wanneer er nieuwe ideeën komen, beslist deze alliantie of ze in hun visie passen. Hun visie is gericht op het rendabel en stabiel houden van boerderijen. Verzekering past perfect bij deze visie, omdat het inkomen beschermt. Informatie over klimaatverandering suggereert echter dat boeren hun gewassen of methoden mogelijk moeten veranderen, wat op korte termijn risicovol of duur kan zijn. Omdat de machtige alliantie geen behoefte zag aan dit soort verandering, werden de informatietools stilletjes opzijgeschoven. Ze werden niet verboden, maar ze kregen simpelweg niet het geld of de politieke steun om te groeien. Het systeem deed gewoon wat het altijd deed: betalen voor verliezen in plaats van ze te voorkomen.
Senegal vertelt een vergelijkbaar verhaal, maar met een andere cast van personages. Daar worden de overheid en internationale donoren gedreven door de belangrijkste krachten achter het landbouwbeleid. De machtige boerenorganisaties in Senegal zijn niet zo nauw verbonden met financiële instellingen als in Frankrijk. In plaats daarvan wordt het systeem gedreven door een mix van staatsinstellingen en buitenlandse hulpprojecten. Zelfs hier kwam hetzelfde patroon naar voren. De verzekeringsregelingen, gesteund door banken en internationale donoren, werden verplicht voor iedereen die een lening wilde afsluiten voor de aankoop van zaad of meststoffen. Dit zorgde ervoor dat de verzekering snel groeide en een permanent onderdeel van het systeem werd. Maar ook hier hielp het de boeren niet om te adapteren. Het betaalde hen simpelweg wanneer de regen uitbleef. De klimaatinformatietools, die werden ontwikkend door meteorologen en milieuorganisaties buiten de belangrijkste landbouwcircel, bleven kwetsbaar. Ze waren afhankelijk van projectfinanciering die elke paar jaar opnieuw moest worden verlengd. Zonder een machtige groep binnen het landbouwsysteem om hen te steunen, konden ze de stabiele steun die ze nodig hadden om te overleven niet veiligstellen.
De meest opvallende bevinding is dat de onderzoekers in geen enkel land een instrument vonden dat zowel stabiel als echt gericht op adaptatie was. De instrumenten die stabiel waren, waren gericht op het uitbetalen van verliezen, niet op het veranderen van landbouwpraktijken. De instrumenten die gericht waren op het veranderen van praktijken, waren te onstabiel om te overleven. Dit creëert een situatie waarin boeren beschermd worden tegen de financiële schok van slecht weer, maar zij niet worden aangemoedigd of ondersteund om hun landbouw aan te passen aan het nieuwe klimaat. Sterker nog, de verzekering kan hen zelfs aanmoedigen om dezelfde gewassen te blijven planten op plaatsen waar die gewassen niet langer veilig zijn, omdat ze weten dat ze betaald krijgen als de oogst mislukt. Dit is een vorm van maladaptatie, waarbij een oplossing voor één probleem later een groter probleem creëert.
De studie onthulde ook hoe deze systemen verschillende soorten boeren behandelen. In Frankrijk eindigde het verzekeringssysteem bij de rijke, grootschalige boeren die druiven of granen verbouwen, terwijl de kleinere boeren die gras of fruit verbouwen buiten de boot vielen. In Senegal bereikte de verzekering alleen de boeren die bankleningen konden krijgen, waardoor de grote meerderheid van de arme boeren die zonder krediet boeren, volledig onbeschermd bleef. De instrumenten die iedereen hadden moeten helpen, hielpen uiteindelijk alleen een specifieke groep, vaak zij die al het meest zeker waren. Het onderzoek suggereert dat dit gebeurt omdat de mensen die het landbouwsysteem runnen een belang hebben bij het behouden van de huidige situatie. Ze zijn eerder geneigd instrumenten te steunen die hun huidige inkomen beschermen dan instrumenten die hen vragen om risico's te nemen en hun wegen te veranderen.
Uiteindelijk betoogt het artikel dat het oplossen van dit probleem niet alleen een kwestie is van het ontwerpen van betere instrumenten. Het is een kwestie van politiek. Zolang de machtige groepen in de landbouw degene zijn die beslissen welke instrumenten worden gefinancierd, zal het systeem de voorkeur blijven geven aan verzekering boven adaptatie. De onderzoekers suggereren dat om deze cirkel te doorbreken, de regels voor financiering misschien van buiten de landbouwsector moeten komen, bijvoorbeeld van internationale organen of andere delen van de overheid. Ze wijzen er ook op dat adaptatie niet alleen de taak van de boer kan zijn. Als de mensen die het voedsel kopen, zoals supermarkten en voedselverwerkers, niet vragen om gewassen die geschikt zijn voor het nieuwe klimaat, hebben boeren geen reden om te veranderen. De studie concludeert dat totdat de mensen die de controle hebben over het geld en de macht bereid zijn om instrumenten te steunen die de manier waarop de landbouw werkt daadwerkelijk veranderen, de kloof tussen wat we nodig hebben om te adapteren en wat we daadwerkelijk doen, groot zal blijven. De instrumenten zijn er, maar het systeem houdt ze tegen.
Verdrinkt u in papers in uw vakgebied?
Ontvang dagelijkse digests van de nieuwste papers die bij uw onderzoekswoorden passen — met technische samenvattingen, in uw taal.