Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

عندما تشتد قسوة الطقب، تواجه الحكومات خياراً؛ فإما أن تبني جدراناً لصد الفيضان القادم، أو تحاول وقف الاحترار الذي يسبب هذه الفيضانات في المقام الأول. الخيار الأول هو التكيف: إصلاح الضرر هنا والآن، لحماية الناس الذين يعيشون في المنطقة المتضررة. أما الخيار الثاني فهو التخفيف: تقليل غازات الاحتباس الحراري التي ترفع حرارة الكوكب، وهي فائدة يتشاركها الجميع على وجه الأرض ولكنها تستغرق عقوداً لتظهر آثارها. وهناك عامل ثالث غالباً ما يتم تجاهله، وهو القدرة. فحتى عندما تقع كارثة ما ويرغب السياسيون في التحرك، فإنهم يحتاجون إلى الأدوات اللاحة للقيام بذلك؛ يحتاجون إلى بيروقراطية يمكنها صياغة القوانين، وإلى خزانة يمكنها تمويلها، وإلى نظام قانوني يمكنه إنفاذها. وبدون هذه الأدوات، تظل الرغبة في حماية المجتمع مجرد أمنية. وتكمن هذه الفجوة بين الحاجة إلى الحماية والقدرة على خلقها في جوهر دراسة جديدة تبحث في كيفية استجابة العالم للكوارث المناخية.

لقد سعى الباحثون لمعرفة ما يحدث فعلياً عندما تعاني دولة ما من كارثة مناخية. أرادوا معرفة ما إذا كان الفيضان أو العاصفة يجبر الحكومة على كتابة قوانين جديدة تحمي شعبها. ولإيجاد الإجابة، تتبعوا تاريخاً يمتد لنحو ثلاثة عقود، من عام 1995 إلى 2023، متتبعين 199 دولة. وقد ربطوا بين قاعدتي بيانات ضخمتين: إحداهما تسجل كل قانون مناخي جديد تمرره دولة ما، والأخرى تسجل كل كارثة كبرى مرتبطة بالمناخ، من الأعاصي إلى حالات الجفاف. ومن خلال مراقبة كيفية تغير عدد القوانين الجديدة في السنوات التي تلت الكارثة مباشرة، استطاعوا معرفة ما إذا كانت صدمة الحدث قد حركت بالفعل مؤشر التشريع.

تظهر النتائج نمطاً واضحاً، لكنه ليس واحداً لجميع الدول. فعندما تضرب كارثة مناخية، فإنها تعمل مثل "كشاف ضوئي"، مما يجعل الحاجة إلى الحماية أمراً لا يمكن تجاهله فجأة. وفي السنوات التي تلي ذلك، تقوم الدول بالفعل بتمرير المزيد من القوانين المصممة للتكيف مع هذه المخاطر. وتحديداً، وجدت الدراسة أنه بعد وقوع كارثة، يرتفع عدد قوانين التكيف الجديدة بنسبة 60 بالمائة تقريباً خلال السنوات الثلاث التالية. ولا يحدث هذا الارتفاع بشكل فوري، بل يتراكم خلال العامين الأولين أثناء صياغة القوانين ومناقشتها، ثم يتلاشى بحلول العام الثالث مع تحول الاهتمام إلى قضايا أخرى. وهذا يشير إلى أن الكوارث تفتح نافذة فرصة مؤقتة للتغيير، لكن هذه النافذة لا تظل مفتوحة للأبد.

ومع ذلك، فإن هذا الطفرة في العمل لا تنطبق على جميع القوانين المناخية. فالكوارث ذاتها التي تثير اندفاعاً في قوانين التكيف، لا تنتج اندفاعاً مماثلاً في القوانين الرامية إلى تقليل الانبعاثات. وبينما يرتفع عدد قوانين التكيف، يظل عدد قوانين التخفيف (تقليل الانبعاثات) كما هو تقريباً. وهذا أمر منطقي عند النظر في من يستفيد من كل نوع من أنواع القوانين؛ فالتكيف يحمي الدولة المحددة التي تدفع ثمنه، لذا فإن وقوع كارثة هناك يخلق حافزاً محلياً مباشراً للتحرك. أما التخفيف، من ناحية أخرى، فيفيد العالم أجمع، لذا فإن وطناً واحداً لديه دافع أقل للتحرك بمفرده، خاصة عندما يعلم أن الأمم الأخرى قد لا تقوم بدورها. وتؤكد البيانات أن الألم المباشر والمرئي للكارثة يدفع نحو الحماية المحلية، لكنه لا يبدو أنه يدفع نحو خفض الانبعاثات العالمية.

إن النتيجة الأكثر إثارة للدهشة في هذه الدراسة هي أن هذه الاستجابة ليست مشتركة بين الجميع. فالقدرة على تحويل الكارثة إلى قانون جديد تعتمد كلياً على مدى قوة مؤسسات الدولة. ففي الدول الغنية ذات الأنظمة القانونية القوية والبيروقراطيات الكفوءة، تكون زيادة الـ 60 بالمائة في قوانين التكيف حقيقية وقوية جداً. أما في الدول الفقيرة، أو تلك التي تعاني من ضعف الحوكمة، فإن هذا الأثر يتلاشى. ففي هذه الأماكن، حتى عندما تضرب كارثة ما، لا يوجد أي زيادة ملموسة في قوانين التكيف الجديدة. تخلق الكارثة نفس الحاجة للحماية، لكن نقص القدرة الإدارية والمالية يعني أن الحكومة لا تستطيع ترجمة تلك الحاجة إلى فعل.

وهذا يخلق دورة مقلقة؛ فالدول التي تعاني أكثر من الكوارث المناخية هي غالباً الدول التي تمتلك أقل قدرة على كتابة القوانين التي من شأنها حمايتها. وتشير الدراسة إلى أن الكوارث لا تعالج هذه الفجوة تلقائياً، بل إنها تسلط الضوء عليها بدلاً من ذلك. فعندما تضرب دولة غنية، فإنها تكتب قواعد جديدة لحماية شعبها، وعندما تضرب دولة فقيرة، فإنها غالباً لا تستطيع ذلك. وهذا يعني أن الكوارث المناخية قد تؤدي في الواقع إلى توسيع الفجوة في عدم المساواة بين الأمم التي تستطيع التكيف وتلك التي لا تستطيع. وتشير الأبحاث إلى أن مجرد انتظار كارثة ما لتحفيز العمل ليس استراتيجية ناجحة للجميع. فبالنسبة للأمم الأكثر عرضة للخطر، فإن القطعة المفقودة ليست الإرادة في العمل، بل القدرة على التشريع. وبدون بناء المؤسسات اللازمة لتصميم وإقرار القوانين، يظل وعد الحماية بعيد المنال، مهما بلغت شدة العاصفة.