Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

Lorsque la météo devient violente, les gouvernements sont confrontés à un choix. Ils peuvent construire des murs pour arrêter la prochaine inondation, ou ils peuvent essayer d'arrêter le réchauffement qui cause ces inondations à l'origine. Le premier choix est l'adaptation : réparer les dommages ici et maintenant, pour protéger les populations qui vivent dans la zone touchée. Le second est l'atténuation : réduire les gaz à effet de serre qui réchauffent la planète, un bénéfice partagé par tous sur Terre mais qui met des décennies à apparaître. Un troisième facteur, souvent négligé, est la capacité. Même lorsqu'une catastrophe frappe et que les politiciens veulent agir, ils ont besoin d'outils pour le faire. Ils ont besoin d'une bureaucratie capable de rédiger des lois, d'un trésor public capable de les financer et d'un système juridique capable de les faire appliquer. Sans cela, le désir de protéger une communauté reste un simple souhait. Ce fossé entre le besoin de protection et la capacité de la créer est au cœur d'une nouvelle étude examinant comment le monde répond aux catastrophes climatiques.

Les chercheurs ont cherché à voir ce qui se passe réellement lorsqu'un pays subit une catastrophe climatique. Ils voulaient savoir si une inondation ou une tempête force un gouvernement à rédiger de nouvelles lois pour protéger ses citoyens. Pour trouver la réponse, ils ont examiné près de trois décennies d'histoire, de 1995 à 2023, en suivant 199 pays. Ils ont relié deux bases de données massives : l'une qui enregistre chaque nouvelle loi climatique adoptée par un pays, et une autre qui répertorie chaque catastrophe majeure liée au climat, des ouragans aux sécheresses. En observant comment le nombre de nouvelles lois changeait dans les années suivant immédiatement une catastrophe, ils pouvaient voir si le choc de l'événement faisait réellement bouger les lignes en matière de législation.

Les résultats montrent un schéma clair, mais qui n'est pas le même pour tous les pays. Lorsqu'une catastrophe climatique frappe, elle agit comme un projecteur, rendant soudainement le besoin de protection impossible à ignorer. Dans les années qui suivent, les pays adoptent effectivement plus de lois conçues pour s'adapter à ces aléas. Plus précisément, l'étude a révélé qu'après une catastrophe, le nombre de nouvelles lois d'adaptation augmente d'environ 60 % au cours des trois années suivantes. Cette augmentation ne se produit pas instantanément ; elle se construit au cours des deux premières années, à mesure que les lois sont rédigées et débattues, puis s'estompe la troisième année, lorsque l'attention se porte sur d'autres questions. Cela suggère que les catastrophes ouvrent une fenêtre d'opportunité temporaire pour le changement, mais que cette fenêtre ne reste pas ouverte éternellement.

Cependant, cet essor de l'action ne s'applique pas à toutes les lois climatiques. Les mêmes catastrophes qui déclenchent une ruée vers les lois d'adaptation ne produisent pas une ruée similaire de lois visant à réduire les émissions. Tandis que le nombre de lois d'adaptation bondit, le nombre de lois d'atténuation reste sensiblement le même. Cela s'explique si l'on considère qui bénéficie de chaque type de loi. L'adaptation protège le pays spécifique qui la finance, donc une catastrophe sur place crée une incitation directe et locale à agir. L'atténuation, en revanche, aide le monde entier, de sorte qu'un pays seul a moins de pression pour agir de son côté, surtout lorsqu'il sait que d'autres nations pourraient ne pas faire leur part. Les données confirment que la douleur immédiate et visible d'une catastrophe stimule la protection locale, mais qu'elle ne semble pas stimuler la réduction mondiale des émissions.

La découverte la plus frappante de l'étude est que cette réponse n'est pas partagée équitablement. La capacité de transformer une catastrophe en une nouvelle loi dépend entièrement de la force des institutions d'un pays. Dans les pays riches dotés de systèmes juridiques solides et de bureaucraties capables, l'augmentation de 60 % des lois d'adaptation est très réelle et très forte. Mais dans les pays plus pauvres, ou ceux dotés d'une gouvernance plus faible, l'effet disparaît. Dans ces lieux, même lorsqu'une catastrophe frappe, il n'y a aucune augmentation mesurable des nouvelles lois d'adaptation. La catastrophe crée le même besoin de protection, mais l'absence de capacité administrative et financière signifie que le gouvernement ne peut pas traduire ce besoin en action.

Cela crée un cycle troublant. Les pays qui souffrent le plus des catastrophes climatiques sont souvent ceux qui ont la moindre capacité à rédiger les lois qui les protégeraient. L'étude suggère que les catastrophes ne corrigent pas automatiquement ce fossé ; au contraire, elles le mettent en lumière. Lorsqu'un pays riche est frappé, il rédige de nouvelles règles pour protéger ses citoyens. Lorsqu'un pays pauvre est frappé, il ne le peut souvent pas. Cela signifie que les catastrophes climatiques peuvent en réalité creuser l'inégalité entre les nations qui peuvent s'adapter et celles qui ne le peuvent pas. La recherche indique que simplement attendre qu'une catastrophe stimule l'action n'est pas une stratégie qui fonctionne pour tout le monde. Pour les nations les plus vulnérables, la pièce manquante n'est pas la volonté d'agir, mais la capacité de légiférer. Sans la construction des institutions nécessaires pour concevoir et adopter des lois, la promesse de protection demeure hors de portée, quelle que soit la violence de la tempête.