Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

当天气变得剧烈时，政府面临着一种选择。他们可以建造堤坝来阻挡下一场洪水，也可以尝试阻止导致洪水的变暖现象本身。第一种选择是适应：修复眼下的破坏，以保护受影响地区的居民。第二种是减缓：减少导致全球变暖的温室气体，这种益处由地球上的每个人共享，但需要数十年才能显现。第三个经常被忽视的因素是能力。即使在灾难发生、政客们想要采取行动时，他们也需要工具来实施。他们需要能够起草法律的官僚机构、能够为其提供资金的财政部门，以及能够执行这些法律的法律体系。如果没有这些，保护社区的愿望仅仅是一个愿望。这种保护需求与创造保护能力之间的差距，是一项研究探讨世界如何应对气候灾难的核心所在。

研究人员旨在观察当一个国家遭受气候灾难时，实际发生了什么。他们想知道一场洪水或一场风暴是否会迫使政府制定新的法律来保护其人民。为了寻找答案，他们研究了从1995年到2023年近三十年的历史，追踪了199个国家。他们连接了两个庞大的数据库：一个记录了每个国家通过的新气候法案，另一个记录了每一次重大的气候相关灾难（从飓风到干旱）。通过观察灾难发生后新法律数量的变化情况，他们可以观察到这类突发事件是否真的推动了立法进程。

结果显示出一个清晰的模式，但并非适用于每个国家。当气候灾难袭来时，它就像一束聚光灯，突然让保护的需求变得无法忽视。在随后的几年里，各国确实通过了更多旨在适应这些危害的法律。具体而言，研究发现，在灾难发生后，适应性法律的数量在接下来的三年内会增加约60%。这种增长并不是瞬间发生的；它在前两年随着法律的起草和辩论而逐渐积累，然后在第三年随着注意力转向其他问题而消退。这表明，灾难开启了一个变革的临时窗口期，但这个窗口并不会永远敞开。

然而，这种行动的激增并不适用于所有的气候法律。触发适应性法律热潮的同一类灾难，并不会产生类似的减缓排放类法律的热潮。虽然适应性法律的数量上升了，但旨在减少排放的法律数量却基本保持不变。考虑到每种类型法律的受益者，这便解释得通了。适应性措施保护的是支付成本的特定国家，因此该国的灾难产生了直接的、局部的行动动机。相比之下，减缓措施有助于全世界，因此单个国家在行动方面的压力较小，尤其是当它知道其他国家可能不会履行职责时。数据证实，灾难带来的直接、可见的痛苦驱动了局部保护，但它似乎并不能驱动全球性的排放削减。

这项研究最引人注目的发现是，这种反应并非平等分享。将灾难转化为新法律的能力完全取决于一个国家的制度强度。在拥有强大法律体系和高效官僚机构的发达国家，适应性法律增加60%的现象是非常真实且强烈的。但在贫穷国家或治理能力较弱的国家，这种效应消失了。在这些地方，即使灾难袭来，新适应性法律的数量也没有明显的增长。灾难创造了同样的保护需求，但由于行政和财务能力的匮乏，政府无法将这种需求转化为行动。

这造成了一个令人不安的循环。遭受气候灾难最严重的国家，往往也是编写保护性法律能力最弱的国家。研究表明，灾难并不会自动弥补这一差距，反而凸显了它。当富裕国家遭受打击时，它们会制定新规则来保护其人民。当贫困国家遭受打击时，它们往往做不到。这意味着，气候灾难实际上可能会扩大那些能够适应的国家与那些无法适应的国家之间的不平等。研究指出，仅仅等待灾难来激发行动并不是一个对所有人都有效的策略。对于最脆弱的国家来说，缺失的部分不是行动的意愿，而是立法的能力。如果不建立起设计和通过法律所需的制度，无论风暴多么剧烈，保护的承诺都将遥不可及。