Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

Wenn das Wetter gewalttätig wird, stehen Regierungen vor einer Wahl. Sie können Mauern bauen, um die nächste Flut aufzuhalten, oder sie können versuchen, die Erwärmung zu stoppen, die die Fluten überhaupt erst verursacht. Die erste Wahl ist Anpassung: den Schaden hier und jetzt zu beheben, um die Menschen zu schützen, die im betroffenen Gebiet leben. Die zweite ist Mitigation (Vermeidung): die Reduzierung der Treibhausgase, die den Planeten erwärmen – ein Nutzen, der allen auf der Erde zugutekommt, aber Jahrzehnte braucht, um sichtbar zu werden. Ein dritter, oft übersehener Faktor ist die Kapazität. Selbst wenn eine Katastrophe eintritt und Politiker handeln wollen, benötigen sie die Werkzeuge dazu. Sie brauchen eine Bürokratie, die Gesetze entwerfen kann, eine Schatzkammer, die sie finanzieren kann, und ein Rechtssystem, das sie durchsetzen kann. Ohnehmen dieser Mittel bleibt der Wunsch, eine Gemeinschaft zu schützen, nur ein Wunsch. Diese Lücke zwischen dem Bedürfnis nach Schutz und der Fähigkeit, diesen zu schaffen, steht im Zentrum einer neuen Studie, die untersucht, wie die Welt auf Klimakatastrophen reagiert.

Forscher gingen der Frage nach, was tatsächlich passiert, wenn ein Land von einer Klimakatastrophe betroffen ist. Sie wollten wissen, ob eine Flut oder ein Sturm eine Regierung dazu zwingt, neue Gesetze zu verabschieden, die ihre Bürger schützen. Um die Antwort zu finden, betrachteten sie fast drei Jahrzehnte Geschichte, von 1995 bis 2023, und verfolgten 199 Länder. Sie verknüpften zwei massive Datenbanken: eine, die jedes neue Klimagesetz erfasst, das ein Land verabschiedet, und eine andere, die jede bedeutende klimabezogene Katastrophe, von Hurrikanen bis hin zu Dürren, protokolliert. Indem sie beobachteten, wie sich die Anzahl der neuen Gesetze in den Jahren unmittelbar nach einer Katastrophe veränderte, konnten sie sehen, ob der Schock des Ereignisses tatsächlich den Hebel für die Gesetzgebung bewegte.

Die Ergebnisse zeigen ein klares Muster, das jedoch nicht für jedes Land gleich ist. Wenn eine Klimakatastrophe eintrifft, wirkt sie wie ein Scheinwerfer, der die Notwendigkeit des Schutzes plötzlich unmöglich zu ignorieren macht. In den folgenden Jahren verabschieden Länder tatsächlich mehr Gesetze, die darauf abzielen, sich an diese Gefahren anzupassen. Konkret fand die Studie heraus, dass nach einer Katastrophe die Zahl der neuen Anpassungsgesetze in den nächsten drei Jahren um etwa 60 Prozent steigt. Dieser Anstieg geschieht nicht sofort; er baut sich in den ersten zwei Jahren auf, während Gesetze entworfen und debattiert werden, und flaut dann im dritten Jahr wieder ab, wenn sich die Aufmerksamkeit anderen Themen zuwendet. Dies deutet darauf hin, dass Katastrophen ein temporäres Zeitfenster für Veränderungen öffnen, dieses Fenster jedoch nicht ewig offen bleibt.

Dieser Schub an Maßnahmen gilt jedoch nicht für alle Klimagesetze. Dieselben Katastrophen, die einen Ansturm auf Anpassungsgesetze auslösen, bewirken keinen ähnlichen Ansturm auf Gesetze zur Emissionsminderung. Während die Zahl der Anpassungsgesetze springt, bleibt die Zahl der Minderungsgesetze etwa gleich. Dies ergibt Sinn, wenn man bedenkt, wer von jeder Art von Gesetz profitiert. Anpassung schützt das spezifische Land, das sie bezahlt, sodass eine Katastrophe dort einen direkten, lokalen Anreiz zum Handeln schafft. Die Minderung hingegen hilft der ganzen Welt, weshalb ein einzelnes Land weniger Druck hat, aus eigenem Antrieb zu handeln, insbesondere wenn es weiß, dass andere Nationen ihren Teil vielleicht nicht leisten werden. Die Daten bestätigen, dass der unmittelbare, sichtbare Schmerz einer Katastrophe den lokalen Schutz vorantreibt, aber nicht offensichtlich die globalen Emissionssenkungen vorantreibt.

Die bemerkenswerteste Erkenntnis der Studie ist, dass diese Reaktion nicht gleichermaßen geteilt wird. Die Fähigkeit, eine Katastrophe in ein neues Gesetz zu verwandeln, hängt vollständig davon ab, wie stark die Institutionen eines Landes sind. In wohlhabenden Nationen mit starken Rechtssystemen und leistungsfähigen Bürokratien ist der 60-prozentige Anstieg der Anpassungsgesetze sehr real und sehr stark. Aber in ärmeren Ländern oder jenen mit schwacher Regierungsführung verschwindet dieser Effekt. In diesen Orten gibt es selbst dann keinen messbaren Anstieg neuer Anpassungsgesetze, wenn eine Katastrophe eintrifft. Die Katastrophe erzeugt dieselbe Notwendigkeit zum Schutz, aber der Mangel an administrativer und finanzieller Kapazität bedeutet, dass die Regierung diese Notwendigkeit nicht in Handeln umsetzen kann.

Dies schafft einen beunruhigenden Kreislauf. Die Länder, die am stärksten unter Klimakatastrophen leiden, sind oft jene mit der geringsten Fähigkeit, die Gesetze zu schreiben, die sie schützen würden. Die Studie legt nahe, dass Katastrophen diese Lücke nicht automatisch schließen; stattdessen verdeutlichen sie sie. Wenn ein reiches Land getroffen wird, schreibt es neue Regeln, um seine Bürger zu schützen. Wenn ein armes Land getroffen wird, kann es dies oft nicht. Dies bedeutet, dass Klimakatastrophen die Ungleichheit zwischen den Nationen, die anpassen können, und denen, die es nicht können, tatsächlich vergrößern können. Die Forschung deutet darauf hin, dass das bloße Warten darauf, dass eine Katastrophe zu Handlungen anregt, keine Strategie ist, die für alle funktioniert. Für die verwundbarsten Nationen ist das fehlende Puzzleteil nicht der Wille zu handeln, sondern die Kapazität zur Gesetzgebung. Ohne den Aufbau der Institutionen, die nötig sind, um Gesetze zu entwerfen und zu verabschieden, bleibt das Versprechen des Schutzes unerreichbar, egal wie heftig der Sturm auch sein mag.