Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

Cuando el clima se vuelve violento, los gobiernos se enfrentan a una elección. Pueden construir muros para detener la próxima inundación, o pueden intentar detener el calentamiento que causa las inundaciones en primer lugar. La primera opción es la adaptación: reparar el daño aquí mismo, ahora mismo, para proteger a las personas que viven en la zona afectada. La segunda es la mitigación: reducir los gases de efecto invernadero que calientan el planeta, un beneficio que es compartido por todos en la Tierra pero que tarda décadas en aparecer. Un tercer factor, a menudo pasado por alto, es la capacidad. Incluso cuando ocurre un desastre y los políticos quieren actuar, necesitan las herramientas para hacerlo. Necesitan una burocracia que pueda redactar leyes, un tesoro que pueda financiarlas y un sistema legal que pueda hacerlas cumplir. Sin esto, el deseo de proteger a una comunidad sigue siendo solo un deseo. Esta brecha entre la necesidad de protección y la capacidad de crearla está en el corazón de un nuevo estudio que examina cómo el mundo responde a los desastres climáticos.

Los investigadores se propusieron observar qué sucede realmente cuando un país sufre un desastre climático. Querían saber si una inundación o una tormenta obliga a un gobierno a redactar nuevas leyes que protejan a su gente. Para encontrar la respuesta, analizaron casi tres décadas de historia, desde 1995 hasta 2023, rastreando 199 países. Conectaron dos bases de datos masivas: una que registra cada nueva ley climática que un país aprueba, y otra que registra cada desastre importante relacionado con el clima, desde huracanes hasta sequías. Al observar cómo cambió el número de nuevas leyes en los años inmediatamente posteriores a un desastre, pudieron ver si el choque del evento realmente movió la aguja de la legislación.

Los resultados muestran un patrón claro, pero uno que no es el mismo para todos los países. Cuando un desastre climático golpea, actúa como un reflector, haciendo que la necesidad de protección sea repentinamente imposible de ignorar. En los años siguientes, los países de hecho aprueban más leyes diseñadas para adaptarse a estos peligros. Específicamente, el estudio encontró que después de un desastre, el número de nuevas leyes de adaptación aumenta aproximadamente un 60 por ciento durante los siguientes tres años. Este aumento no ocurre instantáneamente; se construye durante los dos primeros años a medida que las leyes se redactan y debaten, y luego se desvanece hacia el tercer año a medida que la atención se desplaza hacia otros temas. Esto sugiere que los desastres abren una ventana de oportunidad temporal para el cambio, pero esa ventana no permanece abierta para siempre.

Sin embargo, este aumento de la acción no se aplica a todas las leyes climáticas. Los mismos desastres que desencadenan una oleada de leyes de adaptación no producen una oleada similar de leyes destinadas a reducir las emisiones. Mientras que el número de leyes de adaptación aumenta, el número de leyes de mitigación se mantiene aproximadamente igual. Esto tiene sentido cuando se considera quién se beneficia de cada tipo de ley. La adaptación protege al país específico que la paga, por lo que un desastre allí crea un incentivo directo y local para actuar. La mitigación, por otro otra parte, ayuda a todo el mundo, por lo que un solo país tiene menos presión para actuar por su cuenta, especialmente cuando sabe que otras naciones podrían no cumplir con su parte. Los datos confirman que el dolor inmediato y visible de un desastre impulsa la protección local, pero no parece impulsar la reducción de emisiones globales.

El hallazgo más sorprendente del estudio es que esta respuesta no se comparte por igual. La capacidad de convertir un desastre en una nueva ley depende enteramente de qué tan fuertes sean las instituciones de un país. En las naciones ricas con sistemas legales sólidos y burocracias capaces, el aumento del 60 por ciento en las leyes de adaptación es muy real y muy fuerte. Pero en los países más pobres, o aquellos con una gobernanza más débil, el efecto desaparece. En estos lugares, incluso cuando un desastre golpea, no hay un aumento mensurable en las nuevas leyes de adaptación. El desastre crea la misma necesidad de protección, pero la falta de capacidad administrativa y financiera significa que el gobierno no puede traducir esa necesidad en acción.

Esto crea un ciclo preocupante. Los países que más sufren los desastres climáticos son a menudo los que tienen la menor capacidad para redactar las leyes que los protegerían. El estudio sugiere que los desastres no corrigen automáticamente esta brecha; en cambio, la resaltan. Cuando un país rico es golpeado, redacta nuevas reglas para blindar a su gente. Cuando un país pobre es golpeado, a menudo no puede. Esto significa que los desastres climáticos pueden, de hecho, ampliar la desigualdad entre las naciones que pueden adaptarse y aquellas que no pueden. La investigación indica que simplemente esperar a que un desastre impulse la acción no es una estrategia que funcione para todos. Para las naciones más vulnerables, la pieza faltante no es la voluntad de actuar, sino la capacidad de legislar. Sin construir las instituciones necesarias para diseñar y aprobar leyes, la promesa de protección permanece fuera de alcance, sin importar cuán severa sea la tormenta.