Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

날씨가 격변할 때, 정부는 선택의 기로에 서게 됩니다. 다음 홍수를 막기 위해 벽을 쌓을 것인지, 아니면 홍수를 일으키는 근본 원인인 온난화를 막으려 노력할 것인지 말입니다. 첫 번째 선택은 적응(adaptation)입니다. 이는 영향을 받는 지역에 사는 사람들을 보호하기 위해 바로 지금, 이곳의 피해를 복구하는 것입니다. 두 번째는 완화(mitigation)입니다. 이는 지구를 뜨겁게 만드는 온실가스를 줄이는 것으로, 그 혜택은 지구상의 모든 이와 공유되지만 나타나기까지 수십 년이 걸립니다. 흔히 간과되는 세 번째 요소는 역량(capacity)입니다. 재난이 닥쳐 정치인들이 행동하고 싶을 때조차, 그들에게는 그렇게 할 수 있는 도구가 필요합니다. 법안을 초안할 수 있는 관료 조직, 그 법안에 자금을 지원할 수 있는 재무부, 그리고 이를 집행할 수 있는 사법 체계가 필요합니다. 이것들이 없다면, 공동체를 보호하려는 의지는 그저 바람에 불과합니다. 보호의 필요성과 이를 만들어낼 능력 사이의 이 간극은 기후 재난에 대한 세상의 대응을 조사한 한 새로운 연구의 핵심입니다.

연구진은 한 국가가 기후 재난을 겪을 때 실제로 어떤 일이 일어나는지 알아보기 위해 연구를 시작했습니다. 그들은 홍수나 폭풍이 정부로 하여금 국민을 보호하는 새로운 법안을 작성하게 만드는지 알고 싶었습니다. 답을 찾기 위해 그들은 1995년부터 2023년까지 거의 30년의 역사를 살펴보며 199개국을 추적했습니다. 그들은 두 개의 방대한 데이터베이스를 연결했습니다. 하나는 각국이 통과시킨 모든 새로운 기후 관련 법률을 기록하는 것이고, 다른 하나는 허리케인부터 가뭄에 이르기까지 모든 주요 기후 관련 재난을 기록하는 것입니다. 재난 발생 후 몇 년 동안 새로운 법률의 수가 어떻게 변화하는지를 관찰함으로써, 그들은 사건의 충격이 실제로 입법의 흐로를 움직였는지 확인할 수 있었습니다.

결과는 명확한 패턴을 보여주지만, 모든 국가에 동일하게 적용되는 것은 아닙니다. 기후 재난이 닥치면, 그것은 마치 스포트라이트처럼 작동하여 보호의 필요성을 갑작스럽게 무시할 수 없게 만듭니다. 그 후 몇 년 동안, 국가들은 실제로 이러한 위험에 적응하기 위한 더 많은 법안을 통과시킵니다. 구체적으로, 연구는 재난 이후 약 3년 동안 적응 관련 신규 법률의 수가 약 60% 증가한다는 것을 발견했습니다. 이러한 증가는 즉각적으로 일어나지 않습니다. 법안이 초안되고 논의되는 과정에서 처음 2년 동안 점진적으로 쌓여가다가, 관심이 다른 문제로 옮겨감에 따라 3년째에는 사라집니다. 이는 재난이 변화를 위한 일시적인 기회의 창을 열어주지만, 그 창이 영원히 열려 있지는 않음을 시사합니다.

하지만 이러한 행동의 급증이 모든 기후 관련 법률에 적용되는 것은 아닙니다. 적응 법률의 급증을 유발하는 것과 동일한 재난들이 탄소 배출을 줄이기 위한 목적의 법률에 대해서는 유사한 급증을 만들어내지 못합니다. 적응 법률의 수는 급증하는 반면, 완화 법률의 수는 거의 변하지 않습니다. 각 유형의 법률이 누구에게 혜택을 주는지 고려하면 이는 이해가 됩니다. 적응은 비용을 지불하는 특정 국가를 보호하므로, 그곳의 재난은 직접적이고 국지적인 행동 동기를 만듭니다. 반면, 완화는 전 세계를 돕는 것이므로, 특히 다른 국가들이 제 역할을 하지 않을 수도 있다는 것을 알 때 단일 국가가 스스로 행동해야 할 압박은 덜합니다. 데이터는 눈에 보이는 즉각적인 고통이 국지적 보호를 이끌어내지만, 글로벌 배출량 감축을 이끌어내지는 못한다는 점을 확인해 줍니다.

이 연구의 가장 놀라운 발견은 이러한 반응이 평등하게 공유되지 않는다는 점입니다. 재난을 새로운 법으로 전환하는 능력은 전적으로 그 국가의 제도적 역량에 달려 있습니다. 강력한 법 체계와 유능한 관료 조직을 갖춘 부유한 국가들의 경우, 적응 관련 법률의 60% 증가는 매우 실질적이고 강력하게 나타납니다. 그러나 가난하거나 거버넌스가 취약한 국가들의 경우, 이 효과는 사라집니다. 이런 곳에서는 재난이 닥치더라도 새로운 적응 법률의 유의미한 증가는 나타나지 않습니다. 재난은 동일한 보호의 필요성을 만들어내지만, 행정적 및 재정적 역량의 부족으로 인해 정부는 그 필요성을 행동으로 번역해내지 못합니다.

이는 우려스러운 순환을 만듭니다. 기후 재난으로 가장 큰 고통을 겪는 국가들은 종-종 자신들을 보호할 법을 만들 능력이 가장 적은 국가들입니다. 연구는 재난이 자동으로 이 간극을 해결해주지는 않으며, 오히려 이를 부각시킨다고 시사합니다. 부유한 국가가 타격을 입으면, 그들은 국민을 보호하기 위한 새로운 규칙을 만듭니다. 가난한 국가가 타격을 입으면, 대개 그러지 못합니다. 이는 기후 재난이 적응할 수 있는 국가와 그렇지 못한 국가 사이의 불평등을 오히려 심화시킬 수 있음을 의미합니다. 연구는 단순히 재난이 행동을 촉구하기를 기다리는 것이 모두에게 통용되는 전략은 아니라고 지적합니다. 가장 취약한 국가들에게 부족한 것은 행동하려는 의지가 아니라, 입법할 수 있는 역량입니다. 법안을 설계하고 통과시키는 데 필요한 제도를 구축하지 않는다면, 아무리 거센 폭풍이 몰아쳐도 보호의 약속은 손에 닿지 않는 곳에 머물 것입니다.