Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

Quando o tempo se torna violento, os governos enfrentam uma escolha. Eles podem construir muros para deter a próxima inundação ou podem tentar deter o aquecimento que causa as inundações em primeiro lugar. A primeira escolha é a adaptação: consertar o dano aqui e agora, para proteger as pessoas que vivem na área afetada. A segunda é a mitigação: reduzir os gases de efeito estufa que aquecem o planeta, um benefício que é compartilhado por todos na Terra, mas que leva décadas para aparecer. Um terceiro fator, frequentemente negligenciado, é a capacidade. Mesmo quando um desastre ocorre e os políticos querem agir, eles precisam das ferramentas para fazê-lo. Eles precisam de uma burocracia que possa redigir leis, de um tesouro que possa financiá-las e de um sistema jurídico que possa aplicá-las. Sem isso, o desejo de proteger uma comunidade permanece apenas um desejo. Essa lacuna entre a necessidade de proteção e a habilidade de criá-la está no cerne de um novo estudo que examina como o mundo responde aos desastres climáticos.

Os pesquisadores partiram para ver o que realmente acontece quando um país sofre um desastre climático. Eles queriam saber se uma inundação ou uma tempestade força um governo a escrever novas leis que protejam seu povo. Para encontrar a resposta, analisaram quase três décadas de história, de 1995 a 2023, acompanhando 199 países. Eles conectaram dois bancos de dados massivos: um que registra cada nova lei climática que um país aprova, e outro que registra cada grande desastre relacionado ao clima, de furacões a secas. Ao observar como o número de novas leis mudou nos anos imediatamente após um desastre, eles puderam ver se o choque do evento realmente moveu o ponteiro da legislação.

Os resultados mostram um padrão claro, mas que não é o mesmo para todos os países. Quando um desastre climático atinge um local, ele age como um holofote, tornando subitamente a necessidade de proteção impossível de ignorar. Nos anos que se seguem, os países de fato aprovam mais leis destinadas a se adaptar a esses perigos. Especificamente, o estudo descobriu que, após um desastre, o número de novas leis de adaptação aumenta cerca de 60 por cento nos três anos seguintes. Esse aumento não acontece instantaneamente; ele se constrói ao longo dos dois primeiros anos, conforme as leis são redigidas e debatidas, e depois desaparece no terceiro ano, à medida que a atenção se volta para outras questões. Isso sugere que os desastres abrem uma janela temporária de oportunidade para a mudança, mas essa janela não permanece aberta para sempre.

No entanto, esse surto de ação não se aplica a todas as leis climáticas. Os mesmos desastres que desencadeiam uma corrida de leis de adaptação não produzem uma corrida semelhante de leis voltadas para a redução de emissões. Enquanto o número de leis de adaptação salta, o número de leis de mitigação permanece aproximadamente o mesmo. Isso faz sentido quando se considera quem se beneficia de cada tipo de lei. A adaptação protege o país específico que paga por ela, portanto, um desastre ali cria um incentivo direto e local para agir. A mitigação, por outro outro lado, ajuda o mundo inteiro, de modo que um único país tem menos pressão para agir por conta própria, especialmente quando sabe que outras nações podem não fazer a sua parte. Os dados confirmam que a dor imediata e visível de um desastre impulsiona a proteção local, mas não parece impulsionar cortes de emissões globais.

A descoberta mais marcante do estudo é que essa resposta não é compartilhada igualmente. A capacidade de transformar um desastre em uma nova lei depende inteiramente de quão fortes são as instituições de um país. Em nações ricas com sistemas jurídicos fortes e burocracias capazes, o aumento de 60 por cento nas leis de adaptação é muito real e muito forte. Mas em países mais pobres, ou com governança mais fraca, o efeito desaparece. Nesses lugares, mesmo quando um desastre atinge, não há um aumento mensurável em novas leis de adaptação. O desastre cria a mesma necessidade de proteção, mas a falta de capacidade administrativa e financeira significa que o governo não consegue traduzir essa necessidade em ação.

Isso cria um ciclo preocupante. Os países que mais sofrem com desastres climáticos são frequentemente aqueles com menor capacidade de escrever as leis que os protegeriam. O estudo sugere que os desastres não corrigem automaticamente essa lacuna; em vez disso, eles a evidenciam. Quando um país rico é atingido, ele escreve novas regras para blindar seu povo. Quando um país pobre é atingido, muitas vezes não consegue. Isso significa que os desastres climáticos podem, de fato, ampliar a desigualdade entre as nações que conseguem se adaptar e aquelas que não conseguem. A pesquisa indica que simplesmente esperar que um desastre estimule a ação não é uma estratégia que funciona para todos. Para as nações mais vulneráveis, a peça que falta não é a vontade de agir, mas a capacidade de legislar. Sem construir as instituições necessárias para desenhar e aprovar leis, a promessa de proteção permanece fora de alcance, não importa o quão severa seja a tempestade.