Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

Wanneer het weer gewelddadig wordt, staan overheden voor een keuze. Ze kunnen muren bouwen om de volgende overstroming te stoppen, of ze kunnen proberen de opwarming te stoppen die de overstromingen veroorzaakt. De eerste keuze is adaptatie: het repareren van de schade hier en nu, om de mensen te beschermen die in het getroffen gebied wonen. De tweede is mitigatie: het verminderen van de broeikasgassen die de planeet opwarmen, een voordeel dat voor iedereen op aarde gedeeld wordt maar decennia nodig heeft om zichtbaar te worden. Een derde, vaak over het hoofd geziene factor is capaciteit. Zelfs wanneer een ramp toeslaat en politici willen handelen, hebben ze de instrumenten nodig om dat te doen. Ze hebben een bureaucratie nodig die wetten kan opstellen, een schatkist die ze kan financieren, en een rechtssysteem dat ze kan handhaven. Zonder deze zaken blijft de wens om een gemeenschap te beschermen slechts een wens. Deze kloof tussen de behoefte aan bescherming en het vermogen om die te creëren, staat centraal in een nieuwe studie die onderzoekt hoe de wereld reageert op klimaatrampen.

Onderzoekers zetten zich in om te zien wat er daadwerkelijk gebeurt wanneer een land te maken krijgt met een klimaatramp. Ze wilden weten of een overstroming of een storm een regering dwingt om nieuwe wetten te schrijven die haar burgers beschermen. Om het antwoord te vinden, bekeken ze bijna drie decennia aan geschiedenis, van 1995 tot 2023, waarbij ze 199 landen volgden. Ze koppelden twee enorme databases aan elkaar: één die elke nieuwe klimaatwet registreert die een land aanneemt, en een andere die elke grote klimaatgerelateerde ramp logt, van orkanen tot droogtes. Door te observeren hoe het aantal nieuwe wetten veranderde in de jaren direct na een ramp, konden ze zien of de schok van de gebeurtenis daadwerkelijk een verschil maakte in de wetgeving.

De resultaten tonen een duidelijk patroon, maar een patroon dat niet voor elk land hetzelfde is. Wanneer een klimaatramp toeslaat, werkt het als een spotlight die de noodzaak voor bescherming plotseling onmogelijk negeert. In de jaren die volgen, nemen landen inderdaad meer wetten aan die bedoeld zijn om zich aan te passen aan deze gevaren. Specifiek toonde de studie aan dat na een ramp het aantal nieuwe adaptatiewetten met ongeveer 60 procent stijgt over de daaropvolgende drie jaar. Deze toename gebeurt niet onmiddellijk; het bouwt zich op tijdens de eerste twee jaar terwijl wetten worden opgesteld en besproken, en vervaagt vervolgens tegen het derde jaar wanneer de aandacht verschuift naar andere kwesties. Dit suggereert dat rampen een tijdelijk venster van gelegenheid openen voor verandering, maar dat dit venster niet eeuwig open blijft.

Deze golf van actie is echter niet van toepassing op alle klimaatwetten. Dezelfde rampen die een drang naar adaptatiewetten uitlokken, veroorzaken geen vergelijkbare drang naar wetten gericht op het verminderen van emissies. Terwijl het aantal adaptatiewetten stijgt, blijft het aantal mitigatiewetten ongeveer gelijk. Dit is begrijpelijk wanneer men bedenkt wie profiteert van elk type wet. Adaptatie beschermt het specifieke land dat ervoor betaalt, dus een ramp in dat land creëert een directe, lokale prikkel om te handelen. Mitigatie helate daarentegen het hele wereld, waardoor een enkel land minder druk voelt om op eigen kracht te handelen, vooral wanneer het weet dat andere landen hun deel mogelijk niet zullen doen. De data bevestigen dat de onmiddellijke, zichtbare pijn van een ramp lokale bescherming aandrijft, maar dat het niet lijkt te leiden tot wereldwijde emissiereducties.

De meest opvallende bevinding van de studie is dat deze reactie niet gelijk wordt gedeeld. Het vermogen om een ramp om te zetten in een nieuwe wet hangt volledig af van hoe sterk de instituties van een land zijn. In rijke landen met sterke rechtssystemen en capabele bureaucratieën is de stijging van 60 procent in adaptatiewetten zeer reëel en sterk. Maar in armere landen, of landen met zwaker bestuur, verdwijnt het effect. In deze plaatsen, zelfs wanneer een ramp toeslaat, is er geen meetbare toename in nieuwe adaptatiewetten. De ramp creëert dezelfde behoefte aan bescherming, maar het gebrek aan administratieve en financiële capaciteit betekent dat de regering die behoefte niet in actie kan omzetten.

Dit creëert een verontrustende cyclus. De landen die het meest lijden onder klimaatrampen zijn vaak de landen met het minste vermogen om de wetten te schrijven die hen zouden beschermen. De studie suggereert dat rampen deze kloof niet automatisch dichten; in plaats daarvan leggen ze hem juist bloot. Wanneer een rijk land wordt getroffen, schrijft het nieuwe regels om zijn mensen te beschermen. Wanneer een arm land wordt getroffen, kan dat vaak niet. Dit betekent dat klimaatrampen de ongelijkheid tussen landen die kunnen adapteren en landen die dat niet kunnen, feitelijk kunnen vergroten. Het onderzoek geeft aan dat simpelweg wachten tot een ramp actie stimuleert, geen strategie is die voor iedereen werkt. Voor de meest kwetsbare landen is het ontbrekende element niet de wil om te handelen, maar de capaciteit om te wetgeven. Zonder de instituties op te bouwen die nodig zijn om wetten te ontwerpen en aan te nemen, blijft de belofte van bescherming onbereikbaar, ongeacht hoe heftig de storm ook is.