Who gets to adapt? Climate disasters, state capacity, and unequal adaptive governance

天候が荒れ狂うとき、政府は選択を迫られます。次の洪水を防ぐために壁を築くか、あるいは洪水の原因である温暖化そのものを食い止めようとするかです。前者の選択は「適応」であり、被害を受けた地域に住む人々を守るために、今ここにある被害を修復することです。後者は「緩和」であり、地球を温暖化させる温室効果ガスの排出を削減することですが、これは地球上のすべての人々に共有される利益である一方で、その効果が現れるまでには数十年を要します。そして、しばしば見落とされる第3の要因が「能力」です。たとえ災害が発生し、政治家たちが行動を起こしたいと考えたとしても、彼らにはそれを行うための道具が必要です。法律を起草できる官僚機構、それに資金を供給できる財務局、そしてそれらを執行できる法制度です。これらがなければ、コミュニティを守りたいという願いは、単なる願いのまま終わってしまいます。この「保護の必要性」と「それを創出する能力」との間のギャップこそが、気候災害への世界の対応を調査した新しい研究の核心にあります。

研究者たちは、ある国が気候災害に見舞われた際に、実際に何が起こるのかを明らかにしようとしました。彼らは、洪水や嵐が、自国民を守るための新しい法律を制定させる強制力を持つのかを知りたかったのです。その答えを見出すために、彼らは1995年から2023年までの約30年間にわたる歴史を辿り、199カ国を追跡しました。彼らは2つの膨大なデータベースを連結させました。一つは、各国が制定したあらゆる新しい気候関連法を記録したもの、もう一つは、ハリケーンから干魃に至るまで、あらゆる主要な気候関連災害を記録したものです。災害の後に新しい法律の数がどのように変化したかを観察することで、出来事による衝撃が、実際に立法という針を動かすのかどうかを検証することができました。

結果は明確なパターンを示していますが、それはすべての国に共通するものではありません。気候災害が襲来すると、それはまるでスポットライトのように、保護の必要性を突如として無視できないものにします。その後の数年間において、諸国は確かにこれらの脅威に適応するための設計された法律をより多く制定します。具体的には、災害の後に適応に関する新法の数が、その後3年間で約60パーセント増加することが研究で判明しました。この増加は即座に起こるのではなく、法律が起草され議論される最初の2年間にかけて積み上がり、関心が他の問題へと移る第3年目までには消退していきます。これは、災害が変化のための「一時的な機会の窓」を開くものの、その窓はずっと開いたままではないことを示唆しています。

しかし、この行動の急増は、すべての気候関連法に適用されるわけではありません。適応法の急増を引き起こすのと同じ災害が、排出量を削減するための法律の急増を生み出すことはありません。適応法の数は跳ね上がる一方で、緩和に関する法の数はほぼ横ばいのままです。これは、それぞれの法律が誰に利益をもたらすかを考えると理解できます。適応は、その費用を支払う特定の国を守るため、そこでの災害は直接的かつ局所的な行動へのインセンティブを生み出します。一方で、緩和は世界全体を助けるものであるため、一国が単独で行動する圧力は弱くなります。特に、他国が自らの役割を果たさないかもしれないと知っている場合にはなおさらです。データは、目に見える直接的な苦痛が局所的な保護を促す一方で、それが世界の排出削減を促すようにはなっていないことを裏付けています。

この研究における最も衝撃的な発見は、この反応が平等に共有されているわけではないということです。災害を新しい法律へと変える能力は、完全にその国の制度の強固さに依存しています。強力な法制度と有能な官僚機構を持つ富裕国においては、適応法の60パーセントの増加は非常に現実的で強力なものです。しかし、貧困国や統治能力の低い国々では、その効果は消失します。これらの場所では、たとえ災害が襲ったとしても、新たな適応法が増加するという測定可能な変化は見られません。災害は保護への同じニーズを生み出しますが、行政および財務の能力が欠如しているため、政府はそのニーズを行動へと変換することができないのです。

これは、厄介な循環を生み出しています。気候災害による被害を最も受ける国々は、往々にして、自らを守るための法律を起草する能力が最も低い国々です。研究は、災害が自動的にこの格差を解消するわけではなく、むしろ格差を浮き彫りにすることを指摘しています。豊かな国が被災すれば、人々を守るための新しいルールを書き上げます。貧しい国が被遭しても、多くの場合、それはできません。これは、気候災害が、適応できる国とできない国の間の不平等を拡大させる可能性があることを意味しています。研究によれば、単に災害が行動を促すのを待つことは、すべての人にとって有効な戦略ではありません。最も脆弱な国々にとって、欠けているのは行動する意志ではなく、立法する能力なのです。法律を設計し、可決するために必要な制度を構築しなければ、どれほど激しい嵐が来ようとも、保護という約束は手の届かないままとなるのです。