Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

एक ऐसी दुनिया की कल्पना करें जहाँ सार्वजनिक सेवाएँ, जैसे स्कूल या अस्पताल, केवल एक मानचित्र पर खींची गई अदृश्य दीवारों के भीतर ही अस्तित्व में रह सकती हैं। ये दीवारें प्रशासनिक सीमाएँ हैं, वे रेखाएँ जो एक शहर को दूसरे से अलग करती हैं। वास्तविक दुनिया में, लोग इन रेखाओं के भीतर बक्से में नहीं रहते; वे इन सीमाओं के पार आवागमन करते हैं, खरीदारी करते हैं और खेलते हैं। जब हम इन कठोर सीमाओं के आधार पर सख्ती से सार्वजनिक सुविधाओं का निर्माण करते हैं, तो हम अक्सर एक उलझे हुए पहेली जैसा परिणाम पाते हैं: कुछ शहरों में उनके स्कूलों में खाली सीटें होती हैं जबकि बगल के शहर के बच्चों के पास बैठने के लिए कोई जगह नहीं होती। यह अर्थशास्त्र और शहरी नियोजन में एक क्लासिक समस्या है जिसे "स्थानिक अक्षमता" (spatial inefficiency) कहा जाता है। ऐसा इसलिए होता है क्योंकि हम भूल जाते हैं कि शहर बड़े, जीवंत पड़ोसों का हिस्सा हैं जहाँ संसाधनों को वहाँ प्रवाहित होना चाहिए जहाँ उनकी सबसे अधिक आवश्यकता है, न कि केवल वहाँ जहाँ कागजी कार्रवाई कहती है कि वे कहाँ होने चाहिए। बड़ा सवाल यह है कि: यदि हम मानचित्र को फिर से नहीं खींच सकते, तो क्या हम कम से कम लोगों को असंतुलन को ठीक करने के लिए रेखाओं के पार जाने दे सकते हैं?

यह शोध पत्र ठीक इसी प्रश्न को इटली के नर्सरी स्कूलों में किए गए विशाल नए निवेश का उपयोग करते हुए एक वास्तविक जीवन की प्रयोगशाला के रूप में संबोधित करता है। शोधकर्ताओं ने एक सरकारी कार्यक्रम का अध्ययन किया जिसे माता-पिता को काम पर लौटने में मदद करने के लिए 1,50,000 से अधिक नई बाल देखभाल (childcare) सीटें बनाने के लिए डिज़ाइन किया गया था। उन्होंने पाया कि हालांकि इस योजना ने बहुत सारी सीटें जोड़ीं, लेकिन जिस तरह से पैसा दिया गया—शहर दर शहर—उसने एक बड़ा बिखराव छोड़ दिया। कई छोटे शहरों, विशेष रूप से दक्षिण के, राष्ट्रीय लक्ष्य को पूरा करने के लिए पर्याप्त सीटें प्राप्त नहीं कर सके, जबकि बड़े, समृद्ध शहरों के पास अतिरिक्त सीटें आ गईं जिन्हें वे भर नहीं सके। लेखकों ने एक कंप्यूटर सिमुलेशन चलाया यह देखने के लिए कि क्या होगा यदि वे "अदृश्य दीवारों" को तोड़ दें। उन्होंने पूछा: क्या होगा यदि एक बच्चा जिसके शहर में कोई नर्सरी नहीं है, वह बस बगल के शहर में जा सके जहाँ खाली सीटें हों? उनके परिणाम बताते हैं कि यदि शहर यह समझौता करने के लिए सरल समझौते करें कि बच्चों को सीमाओं के पार जाने दिया जाए, तो वे एक भी नया भवन बनाए बिना अधिकांश शहरों में कमी को दूर कर सकते हैं। यह कुछ ऐसा है जैसे यह महसूस करना कि आपको हर घर में एक नया किचन बनाने की ज़रूरत नहीं है यदि आप बस अपने पड़ोसियों को पहले से खुले किचन को साझा करने दें।

गायब सीटों की कहानी

कहानी इटली के नेशनल रिकवरी एंड रेजिलिएंस प्लान (NRRP) के साथ शुरू होती है, जो यूरोपीय संघ से मिला एक बड़ा निवेश है जिसका उद्देश्य देश का पुनर्निर्माण करना है। इस योजना का एक प्रमुख हिस्सा 0 से 2 वर्ष की आयु के बच्चों के लिए नई नर्सरी स्कूल बनाने का मिशन था। लक्ष्य महत्वाकांक्षी था: प्रत्येक शहर को अपने छोटे बच्चों के कम से कम 33% को कवर करने के लिए पर्याप्त सीटें प्रदान करनी थीं। योजना शुरू होने से पहले, देश लगभग 27% पर था, और अमीर उत्तर और संघर्षरत दक्षिण के बीच का अंतर बहुत बड़ा था।

सरकार ने उन्हें पैसा देकर इसे ठीक करने की कोशिश की जिन्होंने इसकी मांग की। उन्होंने एक प्रतियोगिता आयोजित की, जिसमें शहरों को नए स्कूल बनाने के लिए परियोजनाएं प्रस्तुत करने का आमंत्रण दिया गया। लेकिन यहीं पर कहानी में मोड़ आया: प्रतियोगिता उस तरह से काम नहीं कर पाई जैसा योजनाकारों ने उम्मीद की थी। जिन शहरों को सबसे अधिक मदद की जरूरत थी—वे बहुत छोटे शहर जिनमें बहुत कम बच्चे थे और जो दक्षिण में थे—उन्होंने अक्सर आवेदन नहीं किया। शायद वे कागजी कार्रवाई संभालने के लिए बहुत छोटे थे, या शायद वे स्कूल चलाने की भविष्य की लागतों से डरे हुए थे। इस बीच, अधिक संसाधनों वाले बड़े शहरों ने आवेदन किया और पैसा प्राप्त किया।

जब शोधकर्ताओं ने नए स्कूल बनने (या कम से कम योजना बनने) के बाद मानचित्र को देखा, तो उन्हें एक असंतुलित तस्वीर दिखाई दी। राष्ट्रीय स्तर पर, इटली वास्तव में अच्छा कर रहा था; कुल सीटों की संख्या कवरेज दर को लगभग 40% तक बढ़ा देगी, जो 33% के लक्ष्य से काफी ऊपर है। लेकिन यदि आप व्यक्तिगत शहरों पर ज़ूम करें, तो कहानी अलग थी। लगभग 58% इतालवी नगर पालिकाएं—मुख्य रूप से छोटे शहर—अभी भी लक्ष्य से नीचे होंगी। यह ऐसा था जैसे सरकार ने एक स्विमिंग पूल को पानी से भरा हो, लेकिन सारा पानी गहरे हिस्से में था, जिससे उथला हिस्सा पूरी तरह सूखा रह गया।

सीमाओं के पार जाने का "जादू"

तो, आप उस पूल को कैसे ठीक करते हैं जहाँ पानी एक कोने में फंसा हुआ है? लेखकों ने एक चतुर समाधान प्रस्तावित किया: शहरों को अलग-थवलें द्वीपों के रूप में सोचना बंद करें और उन्हें ऐसे पड़ोसियों के रूप में सोचना शुरू करें जो साझा कर सकते हैं।

उन्होंने इस विचार का परीक्षण करने के लिए एक सरल मॉडल बनाया। कल्पना करें कि दो शहर हैं: शहर A "कम-सेवा प्राप्त" (under-served) है, जिसका अर्थ है कि उसके बच्चों के लिए शून्य नर्सरी सीटें हैं। शहर B "अति-सेवा प्राप्त" (over-served) है, जिसका अर्थ है कि उसके पास पर्याप्त सीटें हैं और कुछ खाली भी हैं। वर्तमान प्रणाली में, शहर A का एक बच्चा फंसा हुआ है, और शहर B में एक सीट खाली बैठी है। शोधकर्ताओं ने पूछा: क्या होगा यदि शहर A और शहर B एक सौदा करें? क्या होगा यदि शहर A के बच्चे शहर B की खाली कुर्सियों में बैठने के लिए सीमा पार कर सकें?

एक गणितीय दृष्टिकोण का उपयोग करते हुए, उन्होंने दिखाया कि यह "अंतर-नगरपालिका गतिशीलता" (intermunicipal mobility) एक गेम-चेंजर होगा। उनके "सर्वश्रेष्ठ-मामले" (best-case) के सिमुलेशन में, जहाँ शहर अपनी सभी अतिरिक्त सीटों को साझा करने के लिए तैयार थे, लगभग दो-तिहाई शहर जो वर्तमान में लक्ष्य में विफल रहे थे और जो अलग-थलग नहीं थे, अचानक लक्ष्य को पार कर गए। विशेष रूप से, लगभग 60.5% कम-सेवा प्राप्त नगर पालिकाएं केवल बच्चों को घूमने देने से ही अपनी कमी को पूरी तरह से भर पाएंगी। उन्हें एक भी नया स्कूल बनाने की आवश्यकता नहीं होगी; उन्हें बस बच्चों को जाने देने की आवश्यकता थी। इस साझाकरण में शामिल सीटों की कुल संख्या लगभग 32,600 होगी।

हालाँकि, लेखक जानते थे कि वास्तविक दुनिया में, शहर अपने संसाधनों के प्रति थोड़े अधिक सुरक्षात्मक हो सकते हैं। उन्होंने एक दूसरा, अधिक यथार्थवादी सिमुलेशन चलाया जिसे "प्रतिबंधित" (Constrained) परिदृश्य कहा गया। इस संस्करण में, एक शहर अपनी अतिरिक्त सीटें तभी साझा करेगा जब उसने पहले ही यह सुनिश्चित कर लिया हो कि उसके अपने स्थानीय परिवारों के पास एक स्थान उपलब्ध है। उन्होंने यह भी विचार किया कि कुछ शहरों में सार्वजनिक नर्सरी के लिए प्रतीक्षा सूची हो सकती है, जिसका अर्थ है कि वे एक भी सीट खाली नहीं छोड़ सकते।

इन सख्त नियमों के बावजूद, जादू अभी भी काम कर रहा था, हालांकि थोड़ा कम पूर्ण रूप में। इस परिदृश्य में, लगभग 24,400 सीटें सीमाओं के पार साझा की जाएंगी। यह अभी भी बड़ी संख्या में शहरों को अंतर पाटने में मदद करेगा। सिमुलेशन ने दिखाया कि जबकि कुछ शहर अभी भी फंसे रहेंगे—विशेष रूप रूप से 15.3% कम-सेवा प्राप्त नगर पालिकाएं जो "अलग-थलग" (isolated) हैं और जिनका किसी अतिरिक्त सीटों वाले शहर के साथ कोई सीमा नहीं जुड़ता है—अधिकांश असमानता को केवल आवाजाही की अनुमति देकर सुधारा जा सकता है।

पकड़ और भविष्य

यह शोध पत्र यह दावा नहीं करता है कि यह एक हल की गई समस्या है। लेखक बताते हैं कि वर्तमान में, कई शहरों के नियम हैं जो कहते हैं, "केवल हमारे निवासी ही हमारे स्कूलों का उपयोग कर सकते हैं।" इस साझाकरण को सफल बनाने के लिए, उन नियमों को बदलना होगा। सरकार को शायद हस्तक्षेप करने और शहरों को मजबूर करने की आवश्यकता होगी कि वे अपने पड़ोसियों के लिए कुछ सीटें आरक्षित रखें, ठीक वैसे ही जैसे एक मकान मालिक को एक विशिष्ट उद्देश्य के लिए एक कमरा उपलब्ध रखने के लिए बाध्य किया जा सकता है।

एक समूह ऐसा भी है जिसकी इस योजना से मदद नहीं हो सकती: "अलग-थलग" (isolated) वाले शहर। ये कहीं-बीच में बसे छोटे गाँव हैं जिनका किसी अतिरिक्त सीटों वाले शहर के साथ कोई सीमा नहीं जुड़ता। उनके लिए, सिमुलेशन दिखाता है कि साझाकरण चाहे कितना भी हो, काम नहीं करेगा। लेखकों का सुझाव है कि इन विशिष्ट मामलों के लिए, केंद्र सरकार को सीधे नए सुविधाएं बनानी पड़ सकती हैं, जैसा कि उन्होंने द्वितीय विश्व युद्ध के बाद देश के स्कूलों के पुनर्निर्माण के लिए किया था।

अंततः, यह शोध पत्र सुझाव देता है कि हमें कमी को दूर करने के लिए हमेशा अधिक निर्माण करने की आवश्यकता नहीं होती है। कभी-कभी, समाधान बस मानचित्र पर रेखाएं खींचना बंद करना और संसाधनों को वहां बहने देना है जहां उनकी आवश्यकता है। बच्चों को शहरों के बीच जाने की अनुमति देकर, इटली संभावित रूप से कमियों और अधिशेष के एक पैचवर्क को एक संतुलित प्रणाली में बदल सकता है, यह सुनिश्चित करते हुए कि हर बच्चा, चाहे उसका शहर कितना भी छोटा क्यों न हो, सीखने और बढ़ने के लिए एक स्थान पा सके।