Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

Stellen Sie sich eine Welt vor, in der öffentliche Dienste wie Schulen oder Krankenhäuser nur innerhalb unsichtbarer Wände existieren dürfen, die auf einer Karte eingezeichnet sind. Diese Wände sind administrative Grenzen, die Linien, die eine Stadt von der anderen trennen. In der realen Welt jedoch leben Menschen nicht innerhalb von Boxen; sie pendeln, kaufen ein und spielen über diese Linien hinweg. Wenn wir öffentliche Einrichtungen streng nach diesen starren Grenzen bauen, enden wir oft bei einem chaotischen Puzzle: Einige Städte haben leere Plätze in ihren Schulen, während Kinder in der Nachbarstadt keinen Platz finden. Dies ist ein klassisches Problem in der Wirtschaftswissenschaft und Stadtplanung, das als „räumliche Ineffizienz“ bezeichnet wird. Es geschieht, weil wir vergessen, dass Städte Teil größerer, lebendiger Nachbarschaften sind, in denen Ressourcen dorthin fließen sollten, wo sie am dringendsten benötigt werden, und nicht nur dorthin, wo das Papierwerk es vorsieht. Die große Frage ist: Wenn wir die Karte nicht neu zeichnen können, können wir dann wenigstens den Menschen erlauben, über die Linien hinweg zu ziehen, um das Ungleichgewicht zu beheben?

Dieses Paper befasst sich genau mit dieser Frage und nutzt Italiens massives neues Investment in Krippen als reales Labor. Die Forscher untersuchten ein Regierungsprogramm, das darauf abzielt, über 150.000 neue Kita-Plätze zu schaffen, um Eltern bei der Rückkehr in den Beruf zu unterstützen. Sie fanden heraus, dass der Plan zwar viele Plätze hinzufügte, aber die Art und Weise der Mittelvergabe – Stadt für Stadt – ein riesiges Chaos hinterließ. Viele kleine Städte, insbesondere im Süden, erhielten nicht genügend Plätze, um das nationale Ziel zu erreichen, während größere, wohlhabendere Städte über zusätzliche Plätze verfügten, die sie nicht füllen konnten. Die Autoren führten eine Computersimulation durch, um zu sehen, was passieren würde, wenn sie die „unsichtbaren Wände“ durchbrächen. Sie fragten: Was wäre, wenn ein Kind aus einer Stadt ohne Krippe einfach in die Nachbarstadt gehen könnte, die über freie Plätze verfügt? Ihre Ergebnisse legen nahe, dass, wenn Städte einfache Vereinbarungen trafen, um Kindern den Grenzübertritt zu ermöglichen, sie den Mangel für die überwiegende Mehrheit der Städte beheben könnten, ohne ein einziges neues Gebäude bauen zu müssen. Es ist ein bisschen so, als würde man erkennen, dass man nicht in jedem Haus eine neue Küche bauen muss, wenn man einfach den Nachbarn die bereits geöffnete Küche teilen lässt.

Die Geschichte der fehlenden Plätze

Die Geschichte beginnt mit Italiens Nationalem Plan zur Wiederherstellung und Resilienz (NRRP), einem riesigen Kapitalspritzen aus der Europäischen Union, der den Wiederaufbau des Landes unterstützen soll. Ein wesentlicher Teil dieses Plans war die Mission, neue Krippen für Kinder im Alter von 0 bis 2 Jahren zu bauen. Das Ziel war ehrgeizig: Jede Stadt musste genügend Plätze bereitstellen, um mindestens 33 % ihrer Kleinsten abzudecken. Vor Beginn des Plans lag das Land bei etwa 27 %, und die Lücke zwischen dem reichen Norden und dem kämpfenden Süden war riesig.

Die Regierung versuchte dies zu beheben, indem sie Geld an Städte vergab, die danach fragten. Sie veranstalteten einen Wettbewerb und luden Städte ein, Projekte zum Bau neuer Schulen einzureichen. Aber hier wurde die Handlung kompliziert: Der Wettbewerb funktionierte nicht so, wie die Planer es hofften. Die Städte, die Hilfe am nötigsten hatten – die ganz kleinen mit sehr wenigen Kindern und jene im Süden – meldeten sich oft gar nicht erst. Vielleicht waren sie zu klein, um den Papierkram zu bewältigen, oder sie hatten Angst vor den zukünftigen Kosten des Schulbetriebs. Währenddessen bewarben sich größere Städte mit mehr Ressourcen und erhielten das Geld.

Als die Forscher die Landkarte betrachteten, nachdem die neuen Schulen gebaut (oder zumindest geplant) worden waren, sahen sie ein einseitiges Bild. National gesehen lief es für Italien eigentlich sehr gut; die Gesamtzahl der Plätze würde die Abdeckungsrate auf fast 40 % heben, was deutlich über dem Ziel von 33 % liegt. Doch wenn man in die einzelnen Städte hineinzoomte, sah die Sache anders aus. Etwa 58 % aller italienischen Gemeinden – hauptsächlich die kleinen – lägen immer noch unter dem Zielwert. Es war, als hätte die Regierung einen Swimmingpool mit Wasser gefüllt, aber das Wasser befände sich alles im tiefen Ende, während das flache Ende völlig trocken blieb.

Die „Magie“ des Grenzüberschreitens

Wie repariert man also einen Pool, in dem das Wasser in einer Ecke feststeckt? Die Autoren schlugen eine kluge Lösung vor: Hören Sie auf, Städte als isolierte Inseln zu betrachten, und beginnen Sie, sie als Nachbarn zu sehen, die sich etwas teilen können.

Sie entwickelten ein einfaches Modell, um diese Idee zu testen. Stellen Sie sich zwei Städte vor: Stadt A ist „unterversorgt“, das heißt, sie hat null Krippenplätze für ihre Kinder. Stadt B ist „überversorgt“, das heißt, sie hat reichlich Plätze und sogar einige leere. Im aktuellen System ist ein Kind in Stadt A festgesetzt, und ein Platz in Stadt B bleibt leer. Die Forscher fragten: Was wäre, wenn Stadt A und Stadt B einen Deal schließen würden? Was wäre, wenn die Kinder aus Stadt A die Grenze überqueren könnten, um auf den freien Stühlen in Stadt B Platz zu nehmen?

Mit einem mathematischen Ansatz zeigten sie, dass diese „interkommunale Mobilität“ ein Wendepunkt wäre. In ihrer „Best-Case“-Simulation, in der die Städte bereit wären, alle ihre überschüssigen Plätze zu teilen, würden fast zwei Drittel der Städte, die derzeit das Ziel verfehlen und nicht isoliert sind, plötzlich das Ziel erreichen. Konkret könnten etwa 60,5 % der unterversorgten Gemeinden ihre Lücke vollständig schließen, nur indem sie den Kindern erlauben, sich zu bewegen. Sie müssten keine einzige neue Schule bauen; sie müssten nur den Kindern erlauben, sich zu bewegen. Die Gesamtzahl der an diesem Austausch beteiligten Plätze läge bei etwa 32.600.

Die Autoren wussten jedoch, dass Städte in der realen Welt vielleicht etwas protektiver mit ihren Ressourcen umgehen. Sie führten eine zweite, realistischere Simulation durch, die als „eingeschränktes“ Szenario bezeichnet wird. In dieser Version würde eine Stadt ihre überschüssigen Plätze nur dann teilen, wenn sie bereits sichergestellt hätte, dass alle ihre eigenen lokalen Familien einen Platz haben. Sie berücksichtigten auch, dass einige Städte Wartelisten für öffentliche Krippen haben könnten, was bedeutete, dass sie gar keine Plätze freigeben könnten.

Selbst mit diesen strengeren Regeln funktionierte die Magie weiterhin, wenn auch etwas weniger perfekt. In diesem Szenario würden etwa 24.400 Plätze über die Grenzen hinweg geteilt. Dies würde immer noch einer massiven Anzahl von Städten helfen, die Lücke zu schließen. Die Simulation zeigte, dass einige Städte zwar immer noch feststecken würden – insbesondere die 15,3 % der unterversorgten Gemeinden, die „isoliert“ sind und keine Nachbarstädte mit überschüssigen Plätzen haben –, aber der Großteil der Ungleichheit ließe sich allein durch die Zulassung von Bewegungen glätten.

Der Haken und die Zukunft

Das Paper gibt nicht vor, dass dies ein gelöstes Problem sei. Die Autoren weisen darauf hin, dass derzeit viele Städte Regeln haben, die besagen: „Nur unsere Bewohner dürfen unsere Schulen nutzen.“ Um dieses Teilen zu ermöglichen, müssten diese Regeln geändert werden. Die Regierung müsste möglicherweise sogar einschreiten und die Städte dazu zwingen, einige Plätze für ihre Nachbarn zu reservieren, so wie ein Vermieter verpflichtet sein könnte, ein Zimmer für einen bestimmten Zweck verfügbar zu halten.

Es gibt auch eine Gruppe von Städten, denen dieser Plan nicht helfen kann: die „isolierten“. Dies sind winzige Dörfer mitten im Nirgendwo, die keine angrenzenden Städte mit überschüssigen Plätzen haben. Für sie zeigt die Simulation, dass kein Maß an Teilen funktionieren wird. Die Autoren schlagen vor, dass für diese spezifischen Fälle die Zentralregierung direkt neue Einrichtungen bauen müsste, so wie sie es nach dem Zweiten Weltkrieg beim Wiederaufbau der Schulen getan hat.

Letztendlich legt dieses Paper nahe, dass wir nicht immer mehr bauen müssen, um einen Mangel zu beheben. Manchmal besteht die Lösung einfach darin, aufzuhören, Linien auf die Karte zu zeichen, und die Ressourcen dorthin fließen zu lassen, wo sie benötigt werden. Indem man Kindern erlaubt, zwischen den Städten zu pendeln, könnte Italien potenziell ein Flickenteppich aus Engpässen und Überschüssen in ein ausgewogenes System verwandeln und sicherstellen, dass jedes Kind, egal wie klein seine Stadt auch ist, einen Ort zum Lernen und Wachsen hat.