Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

Imagine um mundo onde os serviços públicos, como escolas ou hospitais, só podem existir dentro de paredes invisíveis desenhadas em um mapa. Essas paredes são fronteiras administrativas, as linhas que separam uma cidade de outra. No mundo real, porém, as pessoas não vivem dentro de caixas; elas se deslocam, compram e se divertem através dessas linhas. Quando construímos instalações públicas estritamente com base nessas fronteiras rígidas, acabamos frequentemente com um quebra-cabeça bagunçado: algumas cidades têm assentos vazios em suas escolas, enquanto crianças na cidade vizinha não têm lugar para sentar. Este é um problema clássico em economia e planejamento urbano chamado "ineficiência espacial". Isso acontece porque esquecemos que as cidades fazem parte de bairros maiores e vivos, onde os recursos devem fluir para onde são mais necessários, não apenas para onde a papelada diz que pertencem. A grande questão é: se não podemos redesenhar o mapa, podemos ao menos deixar as pessoas atravessarem as linhas para corrigir o desequilíbrio?

Este artigo aborda exatamente essa questão usando o massivo novo investimento da Itália em escolas de educação infantil como um laboratório da vida real. Os pesquisadores analisaram um programa governamental projetado para construir mais de 150.000 novas vagas de creche para ajudar os pais a retornar ao trabalho. Eles descobriram que, embora o plano tenha adicionado muitos assentos, a forma como o dinheiro foi distribuído — cidade por cidade — deixou uma grande bagunça. Muitas cidades pequenas, especialmente no sul, não conseguiram vagas suficientes para atingir a meta nacional, enquanto cidades maiores e mais ricas acabaram com assentos extras que não conseguiram preencher. Os autores realizaram uma simulação computacional para ver o que aconteceria se eles rompessem as "paredes invisíveis". Eles perguntaram: E se uma criança de uma cidade sem creche pudesse simplesmente caminhar até a cidade ao lado que possui assentos vazios? Seus resultados sugerem que, se as cidades fizessem acordos simples para permitir que as crianças cruzassem as fronteiras, elas poderiam corrigir a escassez para a grande maioria das cidades sem construir um único prédio novo. É um pouco como perceber que você não precisa construir uma cozinha nova em cada casa se apenas permitir que os vizinhos compartilhem aquela que já está aberta.

A História das Vagas Perdidas

A história começa com o Plano Nacional de Recuperação e Resiliência (NRRP) da Itália, uma enorme injeção de caixa da União Europeia destinada a reconstruir o país. Uma parte importante deste plano era a missão de construir novas creches para crianças de 0 a 2 anos. O objetivo era ambicioso: cada cidade precisava fornecer vagas suficientes para cobrir pelo menos 33% de seus pequenos. Antes do plano começar, o país estava em cerca de 27%, e o abismo entre o norte rico e o sul em dificuldades era enorme.

O governo tentou corrigir isso dando dinheiro às cidades que o solicitassem. Eles realizaram um concurso, convidando as cidades a submeterem projetos para construir novas escolas. Mas aqui é onde o enredo se complicou: o concurso não funcionou da maneira que os planejadores esperavam. As cidades que mais precisavam de ajuda — as minúsculas, com pouquíssimas crianças, e as que ficavam no sul — muitas vezes não se candidataram. Talvez fossem pequenas demais para lidar com a papelada, ou talvez tivessem medo dos custos futuros de administrar uma escola. Enquanto isso, cidades maiores, com mais recursos, se candidataram e receberam o dinheiro.

Quando os pesquisadores olharam para o mapa após as novas escolas serem construídas (ou, pelo menos, planejadas), viram um quadro desequilibrado. Nacionalmente, a Itália estava indo muito bem; o número total de vagas elevaria a taxa de cobertura para quase 40%, bem acima da meta de 33%. Mas, se você desse um zoom nas cidades individuais, a história era outra. Cerca de 58% de todos os municípios italianos — principalmente os pequenos — ainda estariam abaixo da meta. Era como se o governo tivesse enchido uma piscina com água, mas a água estivesse toda na parte profunda, deixando a parte rasa completamente seca.

A "Magia" de Atravessar Fronteiras

Então, como você conserta uma piscina onde a água está presa em um canto? Os autores propuseram uma solução inteligente: pare de pensar nas cidades como ilhas isoladas e comece a pensar nelas como vizinhas que podem compartilhar.

Eles construíram um modelo simples para testar essa ideia. Imagine duas cidades: a Cidade A é "subatendida", o que significa que tem zero vagas de creche para suas crianças. A Cidade B é "superatendida", o que significa que tem muitas vagas e até algumas vazias. No sistema atual, uma criança na Cidade A está presa, e uma vaga na Cidade B fica vazia. Os pesquisadores perguntaram: E se a Cidade A e a Cidade B fizessem um acordo? E se as crianças da Cidade A pudessem atravessar a fronteira para sentar nas cadeiras vazias da Cidade B?

Usando uma abordagem matemática, eles mostraram que essa "mobilidade intermunicipal" seria um divisor de águas. Em sua simulação de "melhor caso", onde as cidades estariam dispostas a compartilhar todos os seus assentos extras, quase dois terços das cidades que atualmente falhavam na meta e não eram isoladas passariam subitamente a cumpri-la. Especificamente, cerca de 60,5% dos municípios subatendidos seriam capazes de fechar sua lacuna completamente apenas permitindo o movimento das crianças. Eles não precisariam construir uma única escola nova; precisariam apenas deixar as crianças se moverem. O número total de vagas envolvidas nesse compartilhamento seria de cerca de 32.600.

No entanto, os autores sabiam que, no mundo real, as cidades poderiam ser um pouco mais protetoras de seus recursos. Eles realizaram uma segunda simulação, mais realista, chamada cenário "Restrito". Nesta versão, uma cidade só compartilharia seus assentos extras se já tivesse garantido que todas as suas famílias locais tivessem uma vaga. Eles também consideraram que algumas cidades poderiam ter listas de espera para creches públicas, o que significaria que não poderiam disponibilizar nenhuma vaga.

Mesmo com essas regras mais rigorosas, a magia ainda funcionava, embora de forma um pouco menos perfeita. Neste cenário, cerca de 24.400 vagas seriam compartilhadas através das fronteiras. Isso ainda ajudaria um número massivo de cidades a fechar a lacuna. A simulação mostrou que, embora algumas cidades ainda ficassem presas — especificamente os 15,3% dos municípios subatendidos que são "isolados" e não fazem fronteira com nenhuma cidade que possua assentos extras — a grande maioria da desigualdade poderia ser suavizada apenas permitindo o movimento.

O Problema e o Futuro

O artigo não finge que este é um problema resolvido. Os autores apontam que, atualmente, muitas cidades têm regras que dizem: "Apenas nossos residentes podem usar nossas escolas". Para fazer esse compartilhamento funcionar, essas regras teriam que mudar. O governo poderia até precisar intervir e forçar as cidades a reservar alguns assentos para seus vizinhos, assim como um proprietio pode ser obrigado a manter um quarto disponível para um propósito específico.

Há também um grupo de cidades que este plano não pode ajudar: as "isoladas". Estas são vilas minúsculas no meio do nada que não fazem fronteira com nenhuma cidade que possua assentos extras. Para elas, a simulação mostra que nenhum nível de compartilhamento funcionará. Os autores sugerem que, para esses casos específicos, o governo central pode precisar construir instalações diretamente, tal como fez após a Segunda Guerra Mundial para reconstruir as escolas do país.

Em última análise, este artigo sugere que nem sempre precisamos construir mais para resolver uma escassez. Às vezes, a solução é apenas parar de desenhar linhas no mapa e deixar os recursos fluírem para onde são necessários. Ao permitir que as crianças se movam entre as cidades, a Itália poderia potencialmente transformar um mosaico de faltas e excessos em um sistema equilibrado, garantindo que cada criança, não importa o tamanho de sua cidade, tenha um lugar para aprender e crescer.