Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

想象一个这样的世界：公共服务（如学校或医院）只能存在于地图上绘制的无形墙壁之内。这些墙壁是行政边界，是分隔不同城镇的线条。然而在现实世界中，人们并不生活在方框里；他们跨越这些线条通勤、购物和游玩。当我们严格基于这些僵化的边界来建设公共设施时，往往会制造出一个混乱的拼图：有些城镇的学校里空有座位，而隔壁城镇的孩子却无处落座。这是经济学和城市规划中一个经典的课题，被称为“空间低效”（spatial inefficiency）。发生这种情况是因为我们忘记了城镇是更大、更具生命力的社区的一部分，资源应该流向最需要的地方，而不是仅仅流向文书资料规定所属的地方。一个巨大的问题是：如果我们无法重新绘制地图，至少能否让人们跨越线条，以解决这种失衡？

本文正是利用意大利对托儿所的大规模新投资作为现实生活的实验室，来探讨这个确切的问题。研究人员观察了一项旨在建设超过15万个新增托儿位的政府计划，旨在帮助父母重返职场。他们发现，虽然该计划增加了许多座位，但资金分配的方式——按镇分配——却留下了一个巨大的烂摊子。许多小城镇，尤其是南部的城镇，未能获得足够的名额来达到国家目标，而规模较大、较富裕的城镇则拥有了无法填补的额外座位。作者运行了一个计算机模拟，以观察如果打破这些“无形墙壁”会发生什么。他们问道：如果一个来自没有托儿所城镇的孩子可以简单地走到隔壁城镇去坐进空位里，情况会怎样？他们的结果表明，如果各镇达成简单的协议，允许儿童跨越边界，他们就能在不建造任何新建筑的情况下，解决绝大多数城镇的短缺问题。这有点像意识到你不需要在每家每户都建一个新厨房，只要让邻居共享那个已经开放的厨房即可。

缺失名额的故事

故事始于意大利的国家复苏与韧性计划（NRRP），这是一笔来自欧盟的巨额资金注入，旨在重建该国。该计划的一个主要任务是建设新的 0 至 2 岁幼儿托儿所。目标非常宏大：每个城镇都需要提供足够的名额，以覆盖至少 33% 的幼童。在计划开始前，全国的覆盖率约为 27%，且贫富差距在富裕的北部和挣扎中的南部之间非常巨大。

政府试图通过向申请资金的城镇提供资金来解决这个问题。他们举办了一场竞赛，邀请城镇提交建设新学校的项目。但在这里，情节变得复杂了：竞赛的效果并未达到规划者的预期。那些最需要帮助的城镇——那些孩子极少的微型城镇以及南部的城镇——往往没有申请。也许是因为它们太小，无法处理繁琐的文书工作，或者也许是因为它们担心未来的运营成本。与此同时，资源更多的规模较大的城镇提出了申请并获得了资金。

当研究人员在这些新学校建成（或至少是计划建成）后观察地图时，他们看到了一个失衡的景象。从全国范围来看，意大利做得其实很好；总名额数将使覆盖率提升至接近 40%，远高于 33% 的目标。但如果你缩放到单个城镇，情况就完全不同了。大约 58% 的意大利市镇——主要是小型市镇——仍将低于目标值。这就像政府填满了一个游泳池，但水全都聚集在深水区，导致浅水区完全干涸。

跨越边界的“魔力”

那么，如何修复一个水流卡在角落里的泳池呢？作者提出了一个聪明的解决方案：不要再把城镇视为孤立的岛屿，而要将其视为可以共享资源的邻居。

他们建立了一个简单的模型来测试这个想法。想象两个城镇：A 镇是“服务不足”的，这意味着它没有为当地孩子提供托儿所名额。B 镇是“服务过剩”的，这意味着它有很多名额，甚至还有空位。在现有制度下，A 镇的孩子被困住了，而 B 镇的一个名额则闲置着。研究人员问道：如果 A 镇和 B 镇达成协议会怎样？如果 A 镇的孩子可以跨越边界，坐在 B 镇的空位上会怎样？

通过数学方法，他们证明了这种“跨市镇流动性”将成为一个游戏规则的改变者。在他们的“最佳情况”模拟中，即城镇愿意分享所有多余座位的场景下，近三分之二目前未达标且并非“孤立”的城镇将突然达标。具体而言，约 60.5% 的服务不足市镇仅通过允许儿童流动，就能完全填补其缺口。他们不需要建造一所新学校；他们只需要让孩子们移动。这种共享涉及的总名额约为 32,600 个。

然而，作者也知道在现实世界中，城镇可能会对自己的资源更加保护。他们运行了第二个更符合现实的模拟，称为“受限”情景。在这个版本中，只有当一个城镇已经确保其本地家庭都拥有名额后，它才会分享多余的座位。他们还考虑到，一些城镇可能对公立托儿所设有等待名单，这意味着它们根本无法腾出任何座位。

即使有了这些更严格的规则，这种“魔力”依然有效，尽管效果稍逊。在这种情景下，约 24,400 个名额将在跨界间进行共享。这仍然能帮助大量城镇填补缺口。模拟显示，虽然仍有一些城镇会陷入困境——特别是那 15.3% 处于“孤立”状态且不与拥有额外座位的城镇相邻的欠发达市镇——但绝大部分的不平等可以通过允许流动来得到缓解。

难点与未来

本文并未假装这是一个已解决的问题。作者指出，目前许多城镇都有规定，例如：“只有我们的居民可以使用我们的学校。”要让这种共享机制发挥作用，这些规则必须做出改变。政府甚至可能需要介入，强制要求城镇为邻居保留一些座位，就像房东被要求必须留出一个房间用于特定用途一样。

还有一群城镇是这个计划无法帮助的：即“孤立”的城镇。这些是位于荒郊野外的微型村庄，它们并不邻近任何拥有额外座位的城镇。对于它们来说，模拟显示，无论如何共享都无济于事。作者建议，针对这些特定案例，中央政府可能需要直接建设设施，就像二战后重建国家学校那样。

最终，本文表明，我们并不总是需要通过建造更多东西来解决短缺。有时，解决方案仅仅是停止在地图上画线，并让资源流向需要它们的地方。通过允许儿童在城镇间流动，意大利有望将一个由短缺和盈余组成的碎片化系统转变为一个平衡的系统，确保每个孩子，无论其所在的城镇多么微小，都有一个学习和成长的地方。