Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

Imagina un mundo donde los servicios públicos, como escuelas u hospitales, solo pueden existir dentro de muros invisibles trazados en un mapa. Estos muros son fronteras administrativas, las líneas que separan a un pueblo de otro. En el mundo real, sin embargo, la gente no vive dentro de cajas; se desplazan, compran y juegan a través de estas líneas. Cuando construimos instalaciones públicas estrictamente basadas en estos bordes rígidos, a menudo terminamos con un rompecabezas desordenado: algunos pueblos tienen asientos vacíos en sus escuelas mientras que los niños del pueblo de al lado no tienen dónde sentarse. Este es un problema clásico en economía y planificación urbana llamado "ineficiencia espacial". Ocurre porque olvidamos que los pueblos son parte de vecindarios más grandes y vivos donde los recursos deberían fluir hacia donde más se necesitan, no solo hacia donde el papeleo dice que pertenecen. La gran pregunta es: si no podemos redibujar el mapa, ¿podemos al menos dejar que la gente se mueva a través de las líneas para solucionar el desequilibrio?

Este documento aborda precisamente esa pregunta utilizando la enorme nueva inversión de Italia en escuelas infantiles como un laboratorio de la vida real. Los investigadores analizaron un programa gubernamental diseñado para construir más de 150.000 nuevas plazas de guardería para ayudar a los padres a volver al trabajo. Descubrieron que, si bien el plan añadió muchas plazas, la forma en que se repartió el dinero —pueblo por pueblo— dejó un gran desastre. Muchos pueblos pequeños, especialmente en el sur, no obtuvieron suficientes plazas para alcanzar la meta nacional, mientras que los pueblos más grandes y ricos terminaron con plazas de sobra que no pudieron llenar. Los autores realizaron una simulación computarizada para ver qué pasaría si rompieran los "muros invisibles". Se preguntaron: ¿Qué pasaría si un niño de un pueblo sin guardería pudiera simplemente caminar al pueblo de al lado para ocupar un asiento en un lugar con plazas vacías? Sus resultados sugieren que, si los pueblos establecieran acuerdos sencillos para permitir que los niños crucen las fronteras, podrían solucionar la escasez en la gran mayoría de los pueblos sin construir un solo edificio nuevo. Es un poco como darse cuenta de que no necesitas construir una cocina nueva en cada casa si tan solo permites que los vecinos compartan la que ya está abierta.

La historia de las plazas perdidas

La historia comienza con el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia (NRRP) de Italia, una enorme inyección de efectivo de la Unión Europea destinada a reconstruir el país. Una parte importante de este plan era la misión de construir nuevas escuelas infantiles para niños de 0 a 2 años. El objetivo era ambicioso: cada pueblo debía proporcionar suficientes plazas para cubrir al menos el 33% de sus pequeños. Antes de que comenzara el plan, el país se encontraba en torno al 27%, y la brecha entre el rico norte y el luchador sur era enorme.

El gobierno intentó solucionar esto dando dinero a los pueblos que lo solicitaran. Organizaron un concurso, invitando a los municipios a presentar proyectos para construir nuevas escuelas. Pero aquí es donde la trama se complicó: el concurso no funcionó de la manera que los planificadores esperaban. Los pueblos que más ayuda necesitaban —los muy pequeños con muy pocos niños y los del sur— a menudo no se presentaron. Tal vez eran demasiado pequeños para gestionar el papeleo, o tal vez tenían miedo de los costes futuros de gestionar una escuela. Mientras tanto, los pueblos más grandes con más recursos se presentaron y obtuvieron el dinero.

Cuando los investigadores observaron el mapa después de que se construyeran las nuevas escuelas (o al menos se planificaran), vieron un panorama desigual. A nivel nacional, Italia en realidad lo estaba haciendo muy bien; el número total de plazas elevaría la tasa de cobertura a casi el 40%, muy por encima del objetivo del 33%. Pero si se hacía zoom en los municipios individuales, la historia era diferente. Aproximadamente el 58% de todos los municipios italianos —principalmente los pequeños— seguirían por debajo del objetivo. Era como si el gobierno hubiera llenado una piscina con agua, pero el agua estuviera toda en el extremo profundo, dejando el extremo poco profundo completamente seco.

La "magia" de moverse a través de las fronteras

Entonces, ¿cómo se arregla una piscina donde el agua está estancada en una esquina? Los autores propusieron una solución ingeniosa: dejar de pensar en los pueblos como islas aisladas y empezar a pensar en ellos como vecinos que pueden compartir.

Construyeron un modelo sencillo para probar esta idea. Imaginen dos pueblos: el Pueblo A está "desatendido", lo que significa que tiene cero plazas de guardería para sus niños. El Pueblo B está "sobredotado", lo que significa que tiene muchas plazas e incluso algunas vacías. En el sistema actual, un niño en el Pueblo A está atrapado, y una plaza en el Pueblo B se queda vacía. Los investigadores se preguntaron: ¿Qué pasaría si el Pueblo A y el Pueblo B llegaran a un acuerdo? ¿Qué pasaría si los niños del Pueblo A pudieran cruzar la frontera para sentarse en las sillas vacías del Pueblo B?

Utilizando un enfoque matemático, demostraron que esta "movilidad intermunicipal" cambiaría las reglas del juego. En su simulación de "mejor escenario", donde los pueblos estaban dispuestos a compartir todas sus plazas sobrantes, casi dos tercios de los pueblos que actualmente no cumplían el objetivo y que no estaban aislados pasarían repentinamente a cumplirlo. Específicamente, alrededor del 60,5% de los municipios desatendidos podrían cerrar su brecha por completo simplemente permitiendo el movimiento de los niños. No necesitarían construir ni una sola escuela nueva; solo necesitarían dejar que los niños se movieran. El número total de plazas involucradas en este intercambio sería de unos 32.600.

Sin embargo, los autores sabían que, en el mundo real, los pueblos podrían ser un poco más protectores con sus recursos. Realizaron una segunda simulación, más realista, llamada el escenario "Restringido". En esta versión, un pueblo solo compartiría sus plazas extra si ya se hubiera asegurado de que todas sus familias locales tuvieran una plaza. También consideraron que algunos pueblos podrían tener listas de espera para las guarderías públicas, lo que significaría que no podrían ceder ninguna plaza en absoluto.

Incluso con estas reglas más estrictas, la magia seguía funcionando, aunque de forma un poco menos perfecta. En este escenario, unas 24.400 plazas se compartirían a través de las fronteras. Esto seguiría ayudando a un número masivo de pueblos a cerrar la brecha. La simulación mostró que, si bien algunos pueblos seguirían estancados —específicamente el 15,3% de los municipios desatendidos que están "aislados" y no colindan con ningún pueblo que tenga plazas de sobra—, la gran mayoría de la desigualdad podría suavizarse simplemente permitiendo el movimiento.

El inconveniente y el futuro

El artículo no pretende que este sea un problema resuelto. Los autores señalan que, actualmente, muchos pueblos tienen reglas que dicen: "Solo nuestros residentes pueden usar nuestras escuelas". Para que este intercambio funcione, esas reglas tendrían que cambiar. El gobierno incluso podría intervenir para obligar a los pueblos a reservar algunas plazas para sus vecinos, tal como un propietario podría estar obligado a mantener una habitación disponible para un propósito específico.

También hay un grupo de pueblos a los que este plan no puede ayudar: los "aislados". Estos son pueblos diminutos en medio de la nada que no colindan con ningún pueblo que tenga plazas de sobra. Para ellos, la simulación muestra que ningún intercambio funcionará. Los autores sugieren que, para estos casos específicos, el gobierno central podría tener que construir instalaciones directamente, tal como se hizo tras la Segunda Guerra Mundial para reconstruir las escuelas del país.

En última instancia, este documento sugiere que no siempre necesitamos construir más para resolver una escasez. A veces, la solución es simplemente dejar de dibujar líneas en el mapa y dejar que los recursos fluyan hacia donde se necesitan. Al permitir que los niños se muevan entre pueblos, Italia podría potencialmente convertir un mosaico de escaseces y excedentes en un sistema equilibrado, asegurando que cada niño, sin importar cuán pequeño sea su pueblo, tenga un lugar para aprender y crecer.