Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

公共サービス、例えば学校や病院などが、地図上に引かれた目に見えない壁の中にしか存在することを許されない世界を想像してみてください。これらの壁とは、一つの町と隣の町を隔てる行政境界のことです。しかし現実の世界では、人々は箱の中に住んでいるわけではありません。彼らは境界線を越えて通勤し、買い物に行き、遊び回ります。こうした硬直した境界線に基づいて公共施設を厳格に構築してしまうと、しばしば「使いにくいパズル」のような状況に陥ります。ある町には学校の空席がある一方で、隣の町の子供たちは座る場所がまったくない、といった事態です。これは経済学や都市計画における典型的な問題であり、「空間的不効率（spatial inefficiency）」と呼ばれます。なぜなら、私たちは町がより大きな、生きた近隣地域の一部であり、資源は書類上の所属先ではなく、最も必要とされる場所へと流れるべきであることを忘れてしまうからです。大きな問いはこうです。もし地図を引き直すことができないのなら、少なくとも人々が境界線を越えて移動できるようにすることで、この不均衡を解消できるのではないか？

本論文は、イタリアによる保育園への大規模な新規投資を実生活の実験室として用い、まさにその問いに取り組んでいます。研究者たちは、親の仕事復帰を支援するために15万件以上の新しい保育枠を作ることを目的とした政府プログラムを調査しました。彼らは、この計画によって多くの座席が追加されたものの、その資金配分の方法――町ごとに割り当てるという方法――が、大きな混乱を招いたことを発見しました。多くの小さな町、特に南部では、国の目標を満たすための枠が不足している一方で、より裕福で大きな町では、埋まることのない余剰の座席ができてしまいました。著者たちは、もし「目に見えない壁」を壊したらどうなるかを検証するために、コンピュータ・シミュレーションを実行しました。彼らはこう問いかけました。「もし、保育園がない町の子どもが、単に隣の町へ歩いて行って空席を利用できるとしたらどうなるだろうか？」彼らの結果は、もし町同士が境界を越えて子どもを受け入れるという単純な合意を結べば、新しい建物を一つも建てなくても、大多数の町における不足を解消できることを示唆しています。それは、すべての家に新しいキッチンを作る必要はなく、ただ隣人が開いているキッチンを共有できるようにすればよい、と気づくことに似ています。

足りない枠の物語

物語は、イタリアの国家復興・レジリエンス計画（NRRP）から始まります。これは、国を再建するための欧州連合からの巨額の資金注入です。この計画の主要な部分は、0歳から2歳児のための新しい保育園を建設するというミッションでした。目標は野心的でした。すべての町が、その地域の幼い子供たちの少なくとも33%をカバーできるだけの枠を提供することです。計画開始前、国内のカバー率は約27%であり、豊かな北部と苦境にある南部の間には大きな格差がありました。

政府はこの問題を解決するために、要望を出した町に対して資金を提供しようとしました。彼らはコンテストを開催し、新しい学校を建設するためのプロジェクトを提出するよう町々に呼びかけました。しかし、ここで展開が複雑になります。計画通りの結果にはなりませんでした。最も助けを必要としていた町、つまり子供が非常に少ない小さな町や南部の町は、なかなか申請を行わなかったのです。事務手続きをこなすには規模が小さすぎたのか、あるいは将来的な運営コストを恐れたのかもしれません。一方で、より資源を持つ大きな町が申請を行い、資金を獲得しました。

新しい学校が建設された（あるいは少なくとも計画された）後の地図を研究者が見たとき、そこには偏った光景が広がっていました。全国的には、イタリアは実際には順調でした。総座席数はカバー率を目標の33%を上回る、ほぼ40%まで押し上げるはずでした。しかし、個々の町にズームインしてみると、全く別の物語が見えてきました。全イタリアの自治体の約58%――主に小さな町――が、依然として目標を下回っていたのです。それはまるで、政府がプールに水を満たしたものの、水がすべて深い方に溜まってしまい、浅い方は完全に乾いたままの状態であるかのようでした。

境界を越える「魔法」

では、水が一方の隅に溜まってしまったプールをどうやって直せばよいのでしょうか？ 著者たちは巧妙な解決策を提案しました。町を孤立した島として考えるのをやめ、共有できる隣人として考え始めることです。

彼らはこのアイデアをテストするために、シンプルなモデルを構築しました。二つの町を想像してください。町Aは「サービス不足」の状態、つまりその地域の子供たちのための保育枠がゼロです。町Bは「サービス過剰」の状態、つまり十分な座席があり、空席さえあります。現在のシステムでは、町Aの子供は行き場がなく、町Bの座席は空いたままです。研究者たちはこう問いかけました。「もし町Aと町Bが取引をしたらどうなるだろうか？ もし町Aの子供たちが、町Bの空席に座るために境界を越えることができたら？」

数学的なアプローチを用いて、彼らはこの「自治体間モビリティ（intermunicipal mobility）」がゲームチェンジャーになることを示しました。彼らの「ベストケース」のシミュレーション（町がすべての余剰座席を共有する意思がある場合）では、現在目標に達しておらず、かつ「孤立していない」町のうち、ほぼ3分の2が突然目標を達成することになります。具体的には、サービス不足の自治体の約60.5%が、移動を許可するだけでそのギャップを完全に埋めることができるのです。彼らは新しい学校を一つも建てる必要はなく、ただ子供たちを移動させるだけでよいのです。この共有に関わる座席の総数は、約32,600席に及びます。

しかし、著者たちは現実の世界では、町はもっと自らの資源を守ろうとする可能性があることも理解していました。そこで、より現実的な「制約あり（Constrained）」シナリオという第2のシミュレーションを実行しました。このバージョンでは、町はすでに地元の家族全員に座席を確保した後にのみ、余剰の座席を共有するものとします。また、一部の町には公立保育園の待機リストがある可能性も考慮し、座席を一切割けない状況も想定しました。

これらのより厳しいルールを適用しても、魔法は依然として機能しましたが、完璧とは言えませんでした。このシナリオでは、約24,400の座席が境界を越えて共有されることになります。これでもなお、膨大な数の町がギャップを埋める助けとなります。シミュレーションによれば、いくつかの町は依然として行き詰まったままとなります。具体的には、「孤立しており」、かつ余剰座席を持つ町と接していない15.3%のサービス不足自治体です。しかし、大部分の不平等は、移動を許可することによって平準化できることが示されました。

課題と未来

本論文は、これが解決済みの問題であると主張しているわけではありません。著者らは、現在多くの町には「我が町の学校を利用できるのは、我が町の住民に限る」というルールが存在することを指摘しています。この共有を実現するためには、それらのルールを変更しなければなりません。政府は、大家が特定の目的のために部屋を確保しておくよう求められるのと同様に、隣人のために数席を確保することを町に強制する介入を行う必要があるかもしれません。

また、この計画では救えないグループが存在します。それが「孤立した」町です。これらは、余剰座席を持つ町と接していない、人里離れた小さな村々です。これらのケースについては、シミュレーションの結果、いくら共有を行っても効果がないことが示されています。著者らは、これらの特定のケースに対しては、第二次世界大戦後の学校再建時のように、中央政府が直接施設を建設する必要があると示唆しています。

結局のところ、この論文は、不足を解決するために必ずしも「もっと作る」必要はないということを示唆しています。時には、解決策は単に地図の上に線を引くのをやめ、資源を最も必要とされる場所へと流すことにあるのです。子供たちが町の間を移動できるようにすることで、イタリアは、不足と余剰が入り混じった継ぎ接ぎのシステムを、バランスの取れたシステムへと変え、小さな町の子供であっても、学ぶ場所と成長する場所を確実に持てるようにすることができるのです。