Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

Imaginez un monde où les services publics, comme les écoles ou les hôpitaux, ne sont autorisés à exister qu'à l'intérieur de murs invisibles tracés sur une carte. Ces murs sont des frontières administratives, les lignes qui séparent une ville d'une autre. Dans le monde réel, cependant, les gens ne vivent pas dans des boîtes ; ils font des trajets domicile-travail, font leurs courses et s'amusent au-delà de ces lignes. Lorsque nous construisons des installations publiques en nous basant strictement sur ces frontières rigides, nous finissons souvent par créer un puzzle désordonné : certaines villes ont des sièges vides dans leurs écoles tandis que les enfants de la ville voisine n'ont nulle part où s'asseoir. C'est un problème classique en économie et en urbanisme appelé « inefficacité spatiale ». Cela arrive parce que nous oublions que les villes font partie de plus grands quartiers vivants où les ressources devraient circuler là où elles sont nécessaires, et non pas seulement là où la paperasse dit qu'elles appartiennent. La grande question est la suivante : si nous ne pouvons pas redessiner la carte, pouvons-nous au moins laisser les gens traverser les lignes pour corriger le déséquilibre ?

Cet article traite de cette question exacte en utilisant le nouvel investissement massif de l'Italie dans les écoles maternelles comme un véritable laboratoire de la vie réelle. Les chercheurs ont examiné un programme gouvernemental conçu pour construire plus de 150 000 nouveaux postes de garde d'enfants afin d'aider les parents à reprendre le travail. Ils ont constaté que, bien que le plan ait ajouté beaucoup de places, la manière dont l'argent a été distribué — ville par ville — a laissé un énorme désordre. De nombreuses petites villes, surtout dans le sud, n'ont pas obtenu assez de places pour atteindre l'objectif national, tandis que les villes plus grandes et plus riches se sont retrouvées avec des sièges supplémentaires qu'elles ne pouvaient pas remplir. Les auteurs ont lancé une simulation informatique pour voir ce qui se passerait si l'on brisait les « murs invisibles ». Ils ont posé la question : et si un enfant d'une ville sans école maternelle pouvait simplement marcher jusqu'à la ville voisine pour occuper un siège vide ? Leurs résultats suggèrent que si les villes passaient de simples accords pour laisser les enfants traverser les frontières, elles pourraient corriger les pénuries pour la grande majorité des villes sans construire un seul nouveau bâtiment. C'est un peu comme réaliser qu'on n'a pas besoin de construire une nouvelle cuisine dans chaque maison si l'on laisse simplement les voisins partager celle qui est déjà ouverte.

L'histoire des places manquantes

L'histoire commence avec le Plan national de reprise et de résilience (PNRR) de l'Italie, une énorme injection de liquidités de l'Union européenne destinée à reconstruire le pays. Une partie majeure de ce plan était une mission visant à construire de nouvelles écoles maternelles pour les enfants âgés de 0 à 2 ans. L'objectif était ambitieux : chaque ville devait fournir suffisamment de places pour couvrir au moins 33 % de ses tout-petits. Avant le début du plan, le pays se situait à environ 27 %, et l'écart était immense entre le nord riche et le sud en difficulté.

Le gouvernement a tenté de résoudre ce problème en donnant de l'argent aux villes qui en demandaient. Ils ont organisé un concours, invitant les villes à soumettre des projets pour construire de nouvelles écoles. Mais c'est ici que l'intrigue s'est compliquée : le concours n'a pas fonctionné comme les planificateurs l'espéraient. Les villes qui avaient le plus besoin d'aide — les plus petites, avec très peu d'enfants, et celles du sud — n'ont souvent pas postulé. Peut-être étaient-elles trop petites pour gérer la paperasse, ou peut-être craignaient-elles les coûts futurs de gestion d'une école. Pendant ce temps, les villes plus grandes, dotées de plus de ressources, ont postulé et obtenu l'argent.

Lorsque les chercheurs ont examiné la carte après la construction des nouvelles écoles (ou du moins leur planification), ils ont vu un tableau disproportionné. Au niveau national, l'Italie se portait en fait très bien ; le nombre total de places ferait grimper le taux de couverture à près de 40 %, bien au-dessus de la cible de 33 %. Mais si l'on zoomait sur les municipalités individuelles, l'histoire était différente. Environ 58 % de toutes les municipalités italiennes — principalement les plus petites — seraient toujours en dessous de la cible. C'était comme si le gouvernement avait rempli une piscine avec de l'eau, mais que toute l'eau se trouvait dans le fond profond, laissant le côté peu profond complètement sec.

La « magie » du passage des frontières

Alors, comment réparer une piscine où l'eau est coincée dans un coin ? Les auteurs ont proposé une solution ingénieuse : arrêter de considérer les villes comme des îles isolées et commencer à les voir comme des voisins capables de partager.

Ils ont construit un modèle simple pour tester cette idée. Imaginez deux villes : la Ville A est « mal desservie », ce qui signifie qu'elle possède zéro place en crèche pour ses enfants. La Ville B est « trop bien desservie », ce qui signifie qu'elle possède de nombreuses places et même quelques sièges vides. Dans le système actuel, un enfant de la Ville A est bloqué, et une place dans la Ville B reste vide. Les chercheurs ont demandé : et si la Ville A et la Ville B passaient un accord ? Et si les enfants de la Ville A pouvaient traverser la frontière pour s'asseoir sur les chaises vides de la Ville B ?

En utilisant une approche mathématique, ils ont montré que cette « mobilité intercommunale » changerait la donne. Dans leur simulation du « meilleur cas », où les villes seraient prêtes à partager tous leurs sièges excédentaires, près des deux tiers des villes qui échouaient actuellement à l'objectif et qui n'étaient pas isolées passeraient soudainement le seuil. Plus précisément, environ 60,5 % des municipalités mal desservies pourraient combler leur écart complètement simplement en laissant les enfants circuler. Elles n'auraient pas besoin de construire une seule nouvelle école ; elles auraient juste besoin de laisser les enfants circuler. Le nombre total de places impliquées dans ce partage serait d'environ 32 600.

Cependant, les auteurs savaient que dans le monde réel, les villes pourraient être un peu plus protectrices de leurs ressources. Ils ont lancé une seconde simulation, plus réaliste, appelée le scénario « Contraint ». Dans cette version, une ville ne partagerait ses sièges excédentaires que si elle avait déjà assuré que toutes ses propres familles locales disposaient d'une place. Ils ont également pris en compte le fait que certaines villes pourraient avoir des listes d'attente pour les crèches publiques, ce qui signifierait qu'elles ne pourraient pas céder de places du tout.

Même avec ces règles plus strictes, la magie opérait toujours, bien qu'un peu moins parfaitement. Dans ce scénario, environ 24 400 places seraient partagées entre les frontières. Cela aiderait tout de même un grand nombre de villes à combler l'écart. La simulation a montré que, bien que certaines villes resteraient bloquées — spécifiquement les 15,3 % de municipalités mal desservies qui sont « isolées » et ne bordent aucune ville possédant des places excédentaires — la grande majorité de l'inégalité pourrait être lissée simplement en autorisant la circulation.

Le revers de la médaille et l'avenir

L'article ne prétend pas que c'est un problème résolu. Les auteurs soulignent qu'actuellement, de nombreuses villes ont des règles qui stipulent : « Seuls nos résidents peuvent utiliser nos écoles ». Pour que ce partage fonctionne, ces règles devraient changer. Le gouvernement pourrait même devoir intervenir pour forcer les villes à réserver quelques places pour leurs voisins, tout comme un propriétaire pourrait être tenu de garder une chambre disponible pour un usage spécifique.

Il y a aussi un groupe de villes que ce plan ne peut pas aider : les villes « isolées ». Ce sont de petits villages perdus au milieu de nulle part qui ne bordent aucune ville possédant des places excédentaires. Pour elles, la simulation montre qu'aucun partage ne fonctionnera. Les auteurs suggèrent que pour ces cas spécifiques, le gouvernement central pourrait devoir construire directement de nouvelles installations, comme il l'a fait après la Seconde Guerre mondiale pour reconstruire les écoles du pays.

En fin de compte, cet article suggère que nous n'avons pas toujours besoin de construire plus pour résoudre une pénurie. Parfois, la solution consiste simplement à cesser de tracer des lignes sur la carte et à laisser les ressources circuler là où elles sont nécessaires. En laissant les enfants circuler entre les villes, l'Italie pourrait potentiellement transformer un patchwork de pénuries et de surplus en un système équilibré, garantissant que chaque enfant, quelle que soit la taille de sa ville, ait une place pour apprendre et grandir.