Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

Immaginate un mondo in cui i servizi pubblici, come scuole o ospedali, possono esistere solo all'interno di muri invisibili tracciati su una mappa. Questi muri sono i confini amministrativi, le linee che separano una città dall'altra. Nel mondo reale, tuttavia, le persone non vivono dentro delle scatole; si spostano per lavoro, fanno la spesa e si divertono oltre queste linee. Quando costruiamo strutture pubbliche basandoci strettamente su questi rigidi confini, finiamo spesso con un puzzle disordinato: alcune città hanno posti vuoti nelle loro scuole, mentre i bambini della città accanto non hanno un posto dove sedersi. Questo è un classico problema di economia e pianificazione urbana chiamato "inefficienza spaziale". Accade perché dimentichiamo che le città fanno parte di quartieri più ampi e vivaci, dove le risorse dovrebbero fluire dove sono più necessarie, non solo dove dice la burocrazia a cui appartengono. La grande domanda è: se non possiamo ridisegnare la mappa, possiamo almeno lasciare che le persone si muovano oltre le linee per correggere lo squilibrio?

Questo articolo affronta esattamente questa domanda utilizzando il massiccio nuovo investimento dell'Italia negli asili nido come un vero e proprio laboratorio vivente. I ricercatori hanno esaminato un programma governativo progettato per costruire oltre 150.000 nuovi posti per l'infanzia per aiutare i genitori a tornare al lavoro. Hanno scoperto che, sebbene il piano abbia aggiunto molti posti, il modo in cui i fondi sono stati distribuiti — città per città — ha creato un gran caos. Molti piccoli comuni, specialmente al sud, non hanno ottenuto abbastanza posti per raggiungere l'obiettivo nazionale, mentre i comuni più grandi e ricchi si sono ritrovati con posti in eccesso che non riuscivano a occupare. Gli autori hanno eseguito una simulazione al computer per vedere cosa sarebbe successo se avessero abbattuto i "muri invisibili". Si sono chiesti: E se un bambino di un comune senza asilo potesse semplicemente andare nel comune accanto dove ci sono posti vuoti? I loro risultati suggeriscono che, se i comuni stipulassero semplici accordi per permettere ai bambini di attraversare i confini, potrebbero risolvere le carenze per la stragrande maggioranza dei comuni senza costruire un singolo nuovo edificio. È un po' come rendersi conto che non serve costruire una nuova cucina in ogni casa se si può semplicemente lasciare che i vicini condividano quella che è già aperta.

La storia dei posti mancanti

La storia inizia con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) dell'Italia, un enorme afflusso di denaro dall'Unione Europea destinato a ricostruire il Paese. Una parte importante di questo piano era la missione di costruire nuovi asili nido per bambini di età compresa tra 0 e 2 anni. L'obiettivo era ambizioso: ogni comune doveva fornire abbastanza posti per coprire almeno il 33% dei suoi piccoli abitanti. Prima del piano, il Paese si attestava circa al 27%, e il divario tra il ricco nord e il difficile sud era enorme.

Il governo ha cercato di risolvere il problema destinando fondi ai comuni che ne facevano richiesta. Ha indetto un concorso, invitando i comuni a presentare progetti per costruire nuove scuole. Ma ecco dove la trama si è complicata: il concorso non ha funzionato come speravano i pianificatori. I comuni che avevano più bisogno di aiuto — quelli piccolissimi con pochissimi bambini e quelli del sud — spesso non hanno presentato domanda. Forse erano troppo piccoli per gestire la burocrazia, o forse temevano i costi futuri di gestione di una scuola. Nel frattempo, i comuni più grandi con più risorse hanno presentato domanda e ottenuto i fondi.

Quando i ricercatori hanno guardato la mappa dopo che le nuove scuole sono state costruite (o almeno pianificate), hanno visto un quadro sbilanciato. A livello nazionale, l'Italia stava in realtà andando molto bene; il numero totale di posti avrebbe portato il tasso di copertura a quasi il 40%, ben al di sopra del target del 33%. Ma se si faceva uno zoom sui singoli comuni, la storia cambiava. Circa il 58% di tutti i comuni italiani — per lo più quelli piccoli — sarebbe rimasto al di sotto del target. Era come se il governo avesse riempito una piscina con l'acqua, ma l'acqua fosse tutta nella parte profonda, lasciando la parte bassa completamente asciutta.

La "magia" di muoversi oltre i confini

Quindi, come si ripara una piscina dove l'acqua è bloccata in un angolo? Gli autori hanno proposto una soluzione intelligente: smettere di considerare i comuni come isole isolate e iniziare a pensarli come vicini che possono condividere.

Hanno costruito un modello semplice per testare questa idea. Immaginate due comuni: il Comune A è "sotto-servito", ovvero ha zero posti asilo per i suoi bambini. Il Comune B è "sovra-servito", ovvero ha molti posti e anche alcuni posti vuoti. Nel sistema attuale, un bambino nel Comune A è bloccato e un posto nel Comune B resta vuoto. I ricercatori si sono chiesti: E se il Comune A e il Comune B facessero un accordo? E se i bambini del Comune A potessero attraversare il confine per sedersi sulle sedie vuote del Comune B?

Utilizzando un approccio matematico, hanno dimostrato che questa "mobilità intercomunale" cambierebbe le regole del gioco. Nella loro simulazione "best-case" (caso ottimale), in cui i comuni sono disposti a condividere tutti i loro posti in eccesso, quasi i due terzi dei comuni che attualmente non raggiungono il target e che non sono isolati supererebbero improvvisamente l'obiettivo. Nello specifico, circa il 60,5% dei comuni sotto-serviti sarebbe in grado di colmare completamente il divario semplicemente permettendo il movimento dei bambini. Non avrebbero bisogno di costruire nemmeno una nuova scuola; avrebbero solo bisogno di lasciare che i bambini si spostino. Il numero totale di posti coinvolti in questa condivisione sarebbe di circa 32.600.

Tuttavia, gli autori sapevano che, nel mondo reale, i comuni potrebbero essere un po' più protettivi delle proprie risorse. Hanno quindi eseguito una seconda simulazione, più realistica, chiamata scenario "Vincolato". In questa versione, un comune condividerebbe i suoi posti in eccesso solo se avesse già garantito un posto a tutte le proprie famiglie locali. Hanno anche considerato che alcuni comuni potrebbero avere liste d'attesa per gli asili nido pubblici, il che significa che non potrebbero cedere alcun posto.

Anche con queste regole più rigide, la magia funzionava ancora, sebbene in modo meno perfetto. In questo scenario, circa 24.400 posti sarebbero stati condivisi tra i comuni. Questo aiuterebbe comunque un numero enorme di comuni a colmare il divario. La simulazione ha mostato che, sebbene alcuni comuni rimarrebbero bloccati — nello specifico il 15,3% dei comuni sotto-serviti che sono "isolati" e non confinano con alcun comune con posti in eccesso — la stragrande maggioranza delle disuguaglianze potrebbe essere attenuata semplicemente permettendo la mobilità.

Il limite e il futuro

L'articolo non pretende che questo sia un problema risolto. Gli autori sottolineano che attualmente molti comuni hanno regole che dicono: "Solo i nostri residenti possono usare le nostre scuole". Per far sì che questa condivisione funzioni, tali regole dovrebbero cambiare. Il governo potrebbe persino dover intervenire per obbligare i comuni a riservare alcuni posti ai propri vicini, proprio come un proprietario potrebbe essere tenuto a tenere una stanza disponibile per uno scopo specifico.

C'è anche un gruppo di comuni che questo piano non può aiutare: quelli "isolati". Questi sono piccoli villaggi in mezzo al nulla che non confinano con alcun comune dotato di posti in eccesso. Per loro, la simulazione mostra che nessuna quantità di condivisione funzionerà. Gli autori suggeriscono che, per questi casi specifici, il governo centrale potrebbe dover costruire direttamente nuove strutture, proprio come fece dopo la Seconda Guerra Mondiale per ricostruire le scuole del Paese.

In definitiva, questo articolo suggerisce che non sempre dobbiamo costruire di più per risolvere una carenza. A volte, la soluzione è semplicemente smettere di tracciare linee sulla mappa e lasciare che le risorse fluiscano dove sono più necessarie. Permettendo ai bambini di spostarsi tra i comuni, l'Italia potrebbe potenzialmente trasformare un mosaico di carenze e eccedenze in un sistema equilibrato, garantendo che ogni bambino, indipendentemente dal proprio piccolo comune, abbia un posto dove imparare e crescere.