Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

우리가 학교나 병원 같은 공공 서비스를 지도 위에 그려진 보이지 않는 벽 안에만 존재하도록 허용하는 세상을 상상해 봅시다. 이 벽들은 한 마을과 다른 마을을 구분 짓는 행정 경계선입니다. 하지만 현실 세계에서 사람들은 이러한 선 안에 갇혀 살지 않습니다. 그들은 경계를 넘나들며 통근하고, 쇼핑하며, 놀기도 합니다. 우리가 오직 이러한 경직된 경계에만 기반하여 공공 시설을 구축할 때, 우리는 종종 엉망진 형태의 퍼즐을 마주하게 됩니다. 어떤 마을에는 학교에 빈 자리가 넘쳐나는 반면, 바로 옆 마을의 아이들은 앉을 곳이 없는 상황이 발생하는 것입니다. 이는 경제학 및 도시 계획에서 '공간적 비효율성(spatial inefficiency)'이라 불리는 전형적인 문제입니다. 이는 우리가 마을들이 더 큰 규모의 살아있는 이웃 공동체의 일부라는 사실, 즉 자원이 단순히 서류상의 소속지가 아니라 가장 필요한 곳으로 흘러가야 한다는 사실을 망각할 때 발생합니다. 큰 질문은 이것입니다. 만약 지도를 다시 그릴 수 없다면, 적어도 사람들이 선을 넘어 이동함으로써 이 불균형을 해결할 수 있게 할 수는 없을까요?

이 논문은 이탈리아의 대규모 신규 탁아소 투자 사업을 실제 실험실 삼아 바로 그 질문을 다룹니다. 연구진은 부모들의 직장 복귀를 돕기 위해 15만 개 이상의 새로운 보육 자리를 만드는 것을 목표로 하는 정부 프로그램을 조사했습니다. 그들은 이 계획이 많은 좌석을 추가하기는 했지만, 돈을 배분하는 방식—마을 단위별로—이 큰 혼란을 초래했다는 것을 발견했습니다. 많은 작은 마을들, 특히 남부 지역의 마을들은 국가적 목표치를 달는 데 필요한 충분한 자리를 확보하지 못한 반면, 더 크고 부유한 마을들은 채울 수 없는 여분의 좌석을 갖게 되었습니다. 저자들은 '보이지 않는 벽'을 허물었을 때 어떤 일이 일ر어날지 알아보기 위해 컴퓨터 시뮬레이션을 실행했습니다. 그들은 다음과 같이 물었습니다. 만약 탁아소가 없는 마을의 아이가 바로 옆 마을의 빈 좌석으로 걸어갈 수 있다면 어떻게 될까? 그들의 결과는 만약 마을들이 경계를 넘나드는 것을 허용하는 간단한 합의를 한다면, 단 하나의 새로운 건물을 짓지 않고도 대다수 마을의 부족 문제를 해결할 수 있음을 시사합니다. 이는 모든 집에 새로운 주방을 지을 필요 없이, 이미 열려 있는 이웃의 주방을 공유하면 된다는 사실을 깨닫는 것과 비슷합니다.

사라진 자리를 찾는 이야기

이야기는 이탈리아의 국가 회복 및 복구 계획(NRRP)에서 시작됩니다. 이는 국가 재건을 위해 유럽 연합으로부터 유입된 막대한 규모의 자금 투입입니다. 이 계획의 주요 부분은 0세에서 2세 사이의 영유아를 위한 새로운 탁아소를 짓는 미션이었습니다. 목표는 야심 찼습니다. 모든 마을이 최소 33%의 영유아를 수용할 수 있는 충분한 자리를 제공해야 했습니다. 계획 시작 전, 이탈리아의 수용률은 약 27%였으며, 부유한 북부와 어려움을 겪는 남부 사이의 격차는 매우 컸습니다.

정부는 이를 해결하기 위해 지원을 요청하는 마을들에게 돈을 주는 방식을 취했습니다. 그들은 마을들이 새로운 학교를 짓기 위한 프로젝트를 제출하도록 초대하는 경연을 열었습니다. 하지만 여기서 반전이 일어났습니다. 경연은 기획자들이 기대했던 대로 작동하지 않았습니다. 도움이 가장 절실했던 마을들—아이들이 매우 적은 작은 마을들이나 남부의 마을들—은 종종 신청을 하지 않았습니다. 아마도 서류 작업을 처리하기에 너무 작았거나, 혹은 학교 운영에 드는 미래 비용을 두려워했을 수도 있습니다. 반면, 자원이 더 풍부한 큰 마을들은 신청을 하여 자금을 확보했습니다.

연구진이 새로운 학교가 지어진(혹은 계획된) 후의 지도를 살펴보았을 때, 그들은 불균형한 모습을 목격했습니다. 국가 전체적으로 보면 이탈리아는 매우 잘하고 있었습니다. 총 좌석 수는 수용률을 목표치인 33%를 훨씬 상회하는 거의 40%까지 끌어올릴 것이었습니다. 하지만 개별 마을 단위로 확대해 보면 이야기가 달랐습니다. 모든 이탈리아 지방자치단체 중 약 58%—주로 작은 마을들—가 여전히 목표치 미달이었습니다. 마치 정부가 수영장에 물을 채웠지만, 물이 모두 깊은 쪽 끝에만 쏠려 있어 얕은 쪽은 완전히 말라버린 것과 같았습니다.

경계를 넘나드는 '마법'

그렇다면 물이 한쪽 구석에 고여 있는 수영장을 어떻게 고칠 수 있을까요? 저자들은 영리한 해결책을 제안했습니다. 마을을 고립된 섬으로 보는 대신, 서로 공유할 수 있는 이웃으로 생각하라는 것입니다.

그들은 이 아이디어를 테스트하기 위해 간단한 모델을 구축했습니다. 두 마을을 가정해 봅시다. A 마을은 '서비스 부족' 상태로, 아이들을 위한 탁아소 자리가 하나도 없습니다. B 마을은 '서비스 과잉' 상태로, 충분한 좌석과 심지어 여분의 자리까지 가지고 있습니다. 현재 시스템에서는 A 마을의 아이는 갇혀 있고, B 마을의 자리는 비어 있는 채로 남습니다. 연구진은 질문했습니다. 만약 A 마을과 B 마을이 계약을 맺는다면 어떨까? 만약 A 마을의 아이들이 B 마을의 빈 의자에 앉기 위해 경계를 넘을 수 있다면 어떨까?

수학적 접근 방식을 통해, 그들은 이 '지자체 간 이동성(intermunicipal mobility)'이 게임 체인저가 될 것임을 보여주었습니다. 모든 여분의 좌석을 공유할 용의가 있는 마을들을 가정한 '최선의 경우(best-case)' 시뮬레이션에서, 현재 목표를 달а지 못하고 있으면서도 '고립되지 않은' 마을 중 거의 3분의 2가 갑자기 목표를 달성하게 되었습니다. 구체적으로, 서비스가 부족한 지자체의 약 60.5%가 아이들의 이동을 허용하는 것만으로도 그 격차를 완전히 메울 수 있었습니다. 그들은 단 하나의 새로운 학교를 지을 필요 없이, 그저 아이들이 이동하게 함으로써 해결할 수 있었습니다. 이 공유 과정에 투입되는 총 좌석 수는 약 32,600개였습니다.

하지만 저자들은 현실 세계에서 마을들이 자신들의 자원을 다소 보호적으로 다룰 수 있다는 점을 알고 있었습니다. 그래서 그들은 '제약된(Constrained)' 시나리오라고 불리는 더 현실적인 두 번째 시뮬레이션을 실행했습니다. 이 버전에서 마을은 이미 자신의 지역 가족들을 위한 자리를 확보한 경우에만 여분의 좌석을 공유합니다. 또한, 일부 마을은 공공 탁아소에 대기 명단이 있을 수 있어 좌석을 전혀 내줄 수 없다는 점도 고려했습니다.

이러한 엄격한 규칙에도 불구하고 마법은 여전히 작동했지만, 조금 덜 완벽했습니다. 이 시나리오에서도 약 24,400개의 좌석이 경계를 넘어 공유될 수 있었습니다. 이는 여전히 수많은 마을이 격차를 줄이는 데 도움을 줄 수 있음을 보여주었습니다. 시뮬레이션 결과, 일부 마을은 여전히 어려움을 겪을 것이었습니다. 구체적으로, 여분의 좌석을 가진 마을과 접해 있지 않은 '고립된' 15.3%의 서비스 부족 지자체들이 그러했습니다. 그러나 대다수의 불평등은 이동을 허용하는 것만으로도 완화될 수 있었습니다.

한계와 미래

이 논문은 이것이 해결된 문제라고 주장하지 않습니다. 저자들은 현재 많은 마을이 "우리 주민만이 우리 학교를 이용할 수 있다"라는 규칙을 가지고 있다고 지적합니다. 이러한 공유가 작동하려면 그 규칙들이 바뀌어야 합니다. 정부는 집주인이 특정 목적을 위해 방을 비워두어야 하는 것처럼, 마을들이 이웃을 위해 몇 개의 좌석을 예약하도록 강제하는 조치를 취해야 할 수도 있습니다.

또한 이 계획이 도와줄 수 없는 마을 그룹이 있습니다. 바로 '고립된' 마을들입니다. 이들은 여분의 좌석을 가진 마을과 접해 있지 않은 외딴곳의 작은 마을들입니다. 이들에게는 시뮬레이션 결과 어떤 공유도 효과가 없을 것임을 보여줍니다. 저자들은 이러한 특수한 경우에 대해, 중앙 정부가 제2차 세계대전 이후 국가 재건을 위해 학교를 세웠던 것처럼 직접 시설을 건설해야 할 수도 있다고 제안합니다.

궁극적으로, 이 논문은 부족 문제를 해결하기 위해 항상 더 많이 지어야 하는 것은 아니라는 점을 시사합니다. 때로는 해결책이 단지 지도 위에 선을 긋는 것을 멈추고 자원이 필요한 곳으로 흐르게 하는 것일 수 있습니다. 아이들이 마을 사이를 이동할 수 있게 함으로써, 이탈리아는 파편화된 부족과 과잉의 상태를 균형 잡힌 시스템으로 바꾸어, 마을의 규모와 상관없이 모든 아이가 배우고 성장할 수 있는 곳을 보장할 수 있을 것입니다.