Correcting public service misallocation through intermunicipal mobility: evidence from Italy’s RRF childcare program

Stel je een wereld voor waarin publieke voorzieningen, zoals scholen of ziekenhuizen, alleen mogen bestaan binnen onzichtbare muren die op een kaart zijn getekend. Dit zijn administratieve grenzen, de lijnen die een stad van een andere stad scheiden. In de echte wereld bewegen mensen zich echter niet binnen dozen; ze pendelen, winkelen en spelen over deze lijnen heen. Wanneer we publieke faciliteiten strikt op basis van deze rigide grenzen bouwen, eindigen we vaak met een rommelige puzzel: sommige steden hebben lege stoelen in hun scholen, terwijl kinderen in het naburige dorp nergens kunnen zitten. Dit is een klassiek probleem in de economie en stedelijke planning dat "ruimtelijke inefficiëntie" wordt genoemd. Het gebeurt omdat we vergeten dat steden deel uitmaken van grotere, levende buurten waar middelen naar de plekken moeten stromen waar ze het hardst nodig zijn, en niet alleen naar waar de papierwinkel zegt dat ze horen. De grote vraag is: als we de kaart niet kunnen hertekenen, kunnen we dan tenminste de mensen over de lijnen laten bewegen om het evenwicht te herstellen?

Dit artikel behandelt precies die vraag aan de hand van Italië's enorme nieuwe investering in peuterscholen als een echt laboratorium. De onderzoekers keken naar een overheidsprogramma dat ontworpen is om meer dan 150.000 nieuwe plaatsen voor kinderopvang te creëren om ouders te helpen weer aan het werk te gaan. Ze ontdekten dat hoewel het plan veel plaatsen toevoegde, de manier waarop het geld werd verdeeld — van gemeente tot gemeente — een enorme puinhoop achterliet. Veel kleine gemeenten, vooral in het zuiden, kregen niet genoeg plaatsen om het nationale doel te halen, terwijl grotere, rijkere gemeenten eindigden met extra plaatsen die ze niet konden vullen. De auteurs draaiden een computersimulatie om te zien wat er zou gebeuren als ze de "onzichtbare muren" zouden doorbreken. Ze vroegen zich af: wat als een kind uit een gemeente zonder peuteropvang gewoon naar de buurgemeente kan lopen waar wel lege stoelen zijn? Hun resultaten suggereren dat als gemeenten eenvoudige afspraken maken om kinderen de grenzen over te laten gaan, ze het tekort voor het overgrote deel van de gemeenten kunnen oplossen zonder ook maar één nieuw gebouw te bouwen. Het is een beetje alsof je beseft dat je niet in elk huis een nieuwe keuken nodig hebt als je gewoon de keuken van de buren kunt delen die al open is.

Het Verhaal van de Ontbrekende Plekken

Het verhaal begint bij Italië's Nationaal Herstel- en Veerkrachtplan (NRRP), een enorme kapitaalinjectie vanuit de Europese Unie bedoeld om het land weer op te bouwen. Een belangrijk onderdeel van dit plan was de missie om nieuwe peuterscholen te bouwen voor kinderen van 0 tot 2 jaar. Het doel was ambitieus: elke gemeente moest genoeg plaatsen bieden om ten minste 33% van de kleintjes te dekken. Voordat het plan begon, zat het land op ongeveer 27%, en de kloof tussen het rijke noorden en het kwetsbare zuiden was enorm.

De overheid probeerde dit op te lossen door geld te geven aan gemeenten die erom vroegen. Ze hielden een wedstrijd waarbij gemeenten werden uitgenodigd om projecten in te dienen voor de bouw van nieuwe scholen. Maar hier werd het verhaal complexer: de wedstrijd werkte niet zoals de planners hadden gehoopt. De gemeenten die de hulp het hardst nodig hadden — de piepkleine gemeenten met zeer weinig kinderen en die in het zuiden — dienden vaak geen aanvraag in. Misschien waren ze te klein om de papierwinkel te verwerken, of misschien waren ze bang voor de toekomstige kosten van het runnen van een school. Ondertussen dienden grotere gemeenten met meer middelen wel aanvragen in en kregen zij het geld.

Toen de onderzoekers de kaart bekeken nadat de nieuwe scholen waren gebouwd (of in ieder geval gepland), zagen ze een eenzijdig beeld. Nationaal gezien deed Italië het eigenlijk goed; het totale aantal plaatsen zou de dekkingsgraad naar bijna 40% tillen, ruim boven de doelstelling van 33%. Maar als ze inzoomden op de individuele gemeenten, was het een ander verhaal. Ongeveer 58% van alle Italiaanse gemeenten — voornamelijk de kleine — zou nog steeds onder de doelstelling blijven. Het was alsof de overheid een zwembad met water had gevuld, maar het water zich allemaal in het diepe gedeelte bevond, waardoor het ondiepe gedeelte volledig droog bleef.

De "Magie" van het Bewegen over Grenzen

Dus, hoe los je een zwembad op waarbij het water in één hoek vastzit? De auteurs stelden een slimme oplossing voor: stop met het zien van gemeenten als geïsoleerde eilanden en begin ze te zien als buren die kunnen delen.

Ze bouwden een eenvoudig model om dit idee te testen. Stel je twee gemeenten voor: Gemeente A is "onderbediend", wat betekent dat het nul plaatsen voor de peuters heeft. Gemeente B is "overbediend", wat betekent dat het voldoende plaatsen heeft en zelfs enkele lege plekken. In het huidige systeem zit een kind in Gemeente A vast, en een plek in Gemeente B blijft leeg. De onderzoekers vroegen zich af: wat als Gemeente A en Gemeente B een deal maken? Wat als de kinderen uit Gemeente A de grens overgaan om in de lege stoelen van Gemeente B te gaan zitten?

Met een wiskundige benadering lieten ze zien dat deze "intergemeentelijke mobiliteit" een gamechanger zou zijn. In hun "best-case" simulatie, waarbij gemeenten bereid zijn al hun extra plaatsen te delen, zou bijna twee derde van de gemeenten die momenteel de doelstelling niet halen en niet geïsoleerd zijn, de doelstelling plotseling wel halen. Specifiek zou ongeveer 60,5% van de onderbediende gemeenten het gat volledig kunnen dichten door simpelweg het bewegen van kinderen toe te laten. Ze zouden geen enkele nieuwe school hoeven te bouren; ze zouden alleen de kinderen moeten laten bewegen. Het totale aantal plaatsen dat bij deze verdeling betrokken zou zijn, is ongeveer 32.600.

De auteurs wisten echter dat gemeenten in de echte wereld misschien wat beschermender zijn met hun middelen. Ze voerden een tweede, realistischere simulatie uit, de "Beperkte" scenario genaamd. In deze versie zou een gemeente alleen haar extra plaatsen delen als ze al ervoor heeft gezorgd dat alle eigen lokale gezinnen een plek hebben. Ze hielden ook rekening met het feit dat sommige gemeenten wachtlijsten kunnen hebben voor openbare peuteropvang, wat betekent dat ze helemaal geen plaatsen kunnen vrijmaken.

Zelfs met deze strengere regels werkte de magie nog steeds, zij het iets minder perfect. In dit scenario zouden ongeveer 24.400 plaatsen over de grenzen heen worden gedeeld. Dit zou nog steeds een enorm aantal gemeenten helpen om het gat te dichten. De simulatie liet zien dat hoewel sommige gemeenten nog steeds vast zouden zitten — specif{%} specifiek de 15,3% van de onderbediende gemeenten die "geïsoleerd" zijn en niet grenzen aan een gemeente met extra plaatsen — de overgrote meerderheid van de ongelijkheid zou kunnen worden gladgestreken door simpelweg beweging toe te staan.

De Addertjes en de Toekomst

Het artikel doet niet alsof dit een opgelost probleem is. De auteurs wijzen erop dat er nu veel regels zijn die zeggen: "Alleen onze inwoners mogen onze scholen gebruiken." Om dit delen mogelijk te maken, zouden die regels moeten veranderen. De overheid zou zelfs kunnen ingrijpen om gemeenten te dwingen een aantal plaatsen te reserveren voor hun buren, net zoals een huisbaas verplicht kan zijn om een kamer beschikbaar te houden voor een specifiek doel.

Er is ook een groep gemeenten die dit plan niet kan helpen: de "geïsoleerde" gemeenten. Dit zijn kleine dorpjes ergens in de middle of nowhere die niet grenzen aan een gemeente met extra plaatsen. Voor hen laat de simulatie zien dat geen enkele vorm van delen zal werken. De auteurs suggereren dat voor deze specifieke gevallen de centrale overheid direct nieuwe faciliteiten moet bouwen, net zoals zij dat na de Tweede Wereldoorlog deden om de scholen in het land weer op te bouwen.

Uiteindelijk suggereert dit artikel dat we niet altijd meer hoeven te bouwen om een tekort op te lossen. Soms is de oplossing simpelweg om te stoppen met het trekken van lijnen op de kaart en de middelen naar de plekken te laten stromen waar ze het hardst nodig zijn. Door kinderen tussen gemeenten te laten bewegen, kan Italië potentieel een lappendeken van tekorten en overschotten veranderen in een gebalanceerd systeem, waardoor gegarandeerd wordt dat elk kind, ongeacht de kleinheid van de eigen gemeente, een plek heeft om te leren en te groeien.