Awareness Before Application: Institutional Absorptive Capacity and Smaller Firms’ Take-Up of Public Innovation Support

정부들은 종종 소기업의 성장과 혁신을 돕기 위해 특별한 프로그램을 만듭니다. 세제 혜택이나 직접적인 자금을 제공하는 이러한 프로그램들은 흔히 발생하는 문제를 해결하기 위해 설계되었습니다. 즉, 기업들이 연구에 비용을 쓰는 것을 두려워하는 경우가 많은데, 그 이유는 위험 부담이 크고 그 보상이 발명가 개인만이 아닌 모두의 것이 될 수도 있기 때문입니다. 이를 해결하기 위해 공직자들은 지원책을 제시합니다. 하지만 경제학에는 지속적인 미스터리가 하나 있습니다. 이러한 제안에도 불구하고 대부분의 소기업은 결코 신청하지 않는다는 점입니다. 그들은 단순히 참여하지 않습니다. 수년간 전문가들은 그 이유가 신청 과정이 너무 어렵거나, 비용이 많이 들거나, 혹은 너무 혼란스럽기 때문이라고 가정해 왔습니다. 지배적인 생각은 소기업들이 도움을 원하지만 서류 작업 때문에 주저하거나 거절될 것을 두려워한다는 것이었습니다. 이러한 가설은 정책 형성에 영향을 미쳤고, 결과적으로 정부는 신청을 더 쉽게 만들기 위해 양식을 단순화하거나 "원스톱 숍"을 만드는 데 주력하게 되었습니다. 그러나 칠레의 한 새로운 연구는 이 진단 자체가 틀렸을 수도 있다고 시사합니다. 연구는 문제가 기업들이 신청하기를 두려워하는 것이 아니라, 그 도움이 존재하는지조차 모른다는 것이라고 제안합니다.

연구자 제프리 모랄레스(Jeffrey Morales)와 로베르토 할론(Roberto Jalón)은 기업이 공적 지원을 받기 위해 거치는 여정을 살펴봄으로써 이 수수께집을 풀고자 했습니다. 그들은 단순히 누가 결국 돈을 받았는지를 보는 대신, 과정을 세 가지 뚜렷한 단계로 나누었습니다. 첫째, 기업은 해당 프로그램의 존재를 인지해야 합니다. 둘째, 프로그램을 알게 되었다면 신청 여부를 결정해야 합니다. 셋째, 신청했다면 실제로 지원을 받아야 합니다. 칠레의 국가 혁신 조사(National Innovation Survey)에서 추출한, 10년 동안 수만 개의 기업을 추적한 방대한 데이터를 활용하여, 연구진은 기업들이 어느 지점에서 탈락하는지를 정확히 파다 볼 수 있었습니다. 그들은 특히 인증된 연구 작업을 수행하는 모든 기업에 열려 있는 주요 R&D 세제 혜택 프로그램에 초점을 맞췄습니다.

결과는 놀라운 현실을 드러냈습니다. 연구진은 대다수의 기업이 신청 단계에 도달조차 하지 못한다는 사실을 발견했습니다. 실제로 칠레 내 공식 기업의 약 91%가 연구를 위한 주요 세제 혜택의 존재 자체를 몰랐습니다. 인지하지 못했기 때문에, 그들은 신청을 시도조차 하지 않았습니다. 연구는 모든 공식 기업 중 단 1.6%에서 2.8%만이 실제로 신청서를 제출했다고 보여주었습니다. 이는 가장 큰 장벽이 서류 작업의 난이도가 아니라 정보의 부재라는 것을 의미합니다. '누락된' 기업들은 반려된 서류 더미 속에 숨어 있는 것이 아니라, 단지 기회가 그곳에 있다는 사실을 알지 못할 뿐입니다.

또한 이 연구는 왜 어떤 기업은 프로그램을 알고 있고 어떤 기업은 모르는지를 조사했습니다. 연구진은 기업 내부의 기술과 자원, 특히 숙련된 인력이 충분한지에 초점을 맞춰 살펴보았습니다. 그들은 기업의 인지도와 인적 자본 사이에 강력한 연결 고리가 있음을 발견했습니다. 숙련된 노동력의 부족을 보고한 기업들은 세제 혜택의 존재를 알 확률이 현저히 낮았습니다. 이는 숙련된 직원이 있으면 기업이 새로운 기술을 이해하는 데 도움이 되는 것과 마찬가지로, 공공 정책에 관한 정보를 흡수하는 데에도 도움이 된다는 것을 시사합니다. 연구진은 이를 "제도적 흡수 역량(institutional absorptive capacity)"이라고 부릅니다. 이는 기업이 정부 프로그램에 관한 정보를 인식하고, 이해하고, 사용하는 능력입니다. 기업에 이러한 숙련된 인력이 부족하면, 그들은 이용 가능한 지원책을 인지조차 하지 못하는 경우가 많습니다.

연구진이 프로그램을 알고 있는 기업들만을 대상으로 조사했을 때, 이야기는 달라졌습니다. 프로그램을 인지하고 있는 기업들 사이에서는 숙련된 인력의 부족이 신청을 막는 걸림이 되지 않았습니다. 이미 프로그램의 존재를 알고 있다면, 숙련된 노동자가 있든 없든 신청률은 비슷했습니다. 이 발견은 소기업이 행정적 부담을 감당하지 못해 실패한다는 기존의 생각을 뒤집습니다. 숙련된 노동자가 적은 기업에게 서류 작업이 더 까다로운 것은 사실이지만, 이미 정보를 알고 있다면 그 어려움이 신청을 막지는 못한다는 것입니다. 진짜 병목 현상은 훨씬 앞선 단계, 즉 발견의 순간에 발생합니다.

연구는 또한 프로그램을 알고 있음에도 왜 신청하지 않는지를 조사했습니다. 정보를 가진 비신청자들에게 가장 흔한 이유는 관료주의나 거절에 대한 두려움이 아니었습니다. 대신, 그들은 프로그램이 자신들의 사업 활동과 맞지 않는다고 말했습니다. 즉, 지원을 받을 만한 연구 프로젝트를 보유하고 있지 않다는 것입니다. 이는 많은 기업에게 있어 문제가 행정적 기술이나 용기의 부족이 아니라, 관련성의 문제임을 확인시켜 줍니다. 세제 혜택은 연구를 위해 설계된 것이며, 만약 기업이 연구를 하고 있지 않다면 그 프로그램은 그들에게 해당되지 않습니다.

연구진은 비즈니스 그룹의 역할도 조사했습니다. 그들은 대형 비즈니스 그룹에 속한 기업들이 세제 혜택에 대해 알 확률이 더 높다는 것을 발견했는데, 이는 아마도 이 그룹들이 정보를 확산시키는 데 도움을 주는 법률 및 회계 자원을 공유하기 때문인 것으로 보입니다. 그러나 일단 이 그룹 소속 기업들이 프로그램을 알게 된 후에는, 오히려 독립 기업들보다 신청률이 낮았습니다. 이는 대형 그룹에 속해 있는 것이 소식을 듣는 데는 도움이 되지만, 그룹이 세무 처리를 다른 방식으로 하기 때문에 특정 도구를 사용하고 싶게 만들지는 않는다는 것을 시사합니다.

마지막 퍼즐 조각은 기업의 규모였습니다. 연구는 소기업과 대기업 간의 참여 격차가 거의 전적으로 '인지 단계'에서 비롯된다는 것을 보여주었습니다. 대기업은 프로그램을 알 확률이 훨씬 높습니다. 일단 알게 되면, 대기업은 소기업과 비슷한 비율로 신청합니다. 이는 소기업이 지원을 덜 받는 이유가 서류 작성을 못 해서가 아니라, 정보의 순환 고리에서 소외되었기 때문임을 의미합니다. 연구는 인지 여부가 가장 작은 기업과 가장 큰 기업 간의 커버리지 격차 중 절반 이상을 차지한다고 계산했습니다.

이 연구 결과의 함의는 직접적이고 실용적입니다. 수십 년 동안 정책 입안자들은 신청 양식을 더 간단하게 만들거나 기업이 양식을 채우는 것을 돕는 사무실을 만드는 데 집중해 왔습니다. 양식을 쉽게 만드는 것이 여전히 좋은 아이디어이긴 하지만, 이 연구는 그것이 이미 프로그램을 알고 있는 9%의 기업에게만 도움이 된다는 것을 보여줍니다. 만약 91%의 기업이 인지하지 못하고 있다면, 남은 9%를 위해 양식을 단순화하는 것은 문제를 해결할 수 없습니다. 연구진은 정부가 전략을 '수동적 단순화'에서 '능동적 홍보'로 전환해야 한다고 주장합니다. 기업이 양식을 찾아오기를 기다리는 대신, 정부 관계자들이 직접 나가서 프로그램이 존재한다는 것을 알려야 합니다. 이는 대학, 기술 센터, 산업 협회, 그리고 회계사들과 협력하여 소식을 전파하는 것을 의미합니다. 이러한 중간 매개체들은 스스로 정보를 찾아낼 내부 인력이 부족한 소기업들에게 도달할 수 있습니다.

결국, 이 연구는 공적 지원이 왜 소기업에 도달하지 못하는지에 대한 명확한 그림을 그려줍니다. 그것은 의지의 실패도, 행정 역량의 실패도 아닙니다. 그것은 소통의 실패입니다. 지원책은 존재하며, 서류가 장벽이 아닙니다. 장벽은 침묵입니다. 문제가 신청이 아니라 인지에 있다는 것을 이해함으로써, 정부는 마침내 자신이 돕고자 하는 소기업에 실제로 도달할 수 있는 정책을 설계할 수 있습니다. 앞으로 나아갈 길은 단순히 문을 열기 쉽게 만드는 것이 아니라, 그 문을 통과해야 할 사람들이 그 문이 거기 있다는 사실을 알게 하는 것입니다.