Food Systems Governance Depth and Nutrition-Sensitive Agriculture in Ethiopia: Understanding the Gap between Agricultural Production, Food Availability and Dietary Diversity

수십 년 동안 글로벌 개발의 가정은 단순했습니다. 농부들이 더 많은 식량을 재배하면 사람들은 더 잘 먹게 될 것이라는 것이었습니다. 그 논리는 반박할 수 없을 것처럼 보였습니다. 더 많은 작물은 더 많은 식량이 선반에 놓임을 의미했고, 이는 곧 접시 위의 더 많은 영양을 의미했습니다. 그러나 세계 곳곳에서 이 연결 고리가 끊어졌습니다. 한 국가의 수확량은 급증하는데 그 나라의 아이들은 여전히 영양실조 상태일 수 있습니다. 이러한 괴리는 식량을 재배하는 것이 건강한 식단으로 가는 긴 여정의 첫 단계일 뿐이라는 복잡한 현실을 시사합니다. 그 여정에는 농장에서 시장으로 음식을 옮기고, 가족들이 부담할 수 있는 가격으로 만들며, 보호자들이 아이들에게 다양한 영양가 있는 품목을 먹일 수 있는 지식과 자원을 갖추도록 보장하는 과정이 포함됩니다. 이 여정이 멈출 때, 그것은 종종 씨앗이나 비가 부족해서가 아니라 시스템이 어떻게 관리되느냐 때문입니다. 규칙, 예산, 리더십, 그리고 서로 다른 정부 부처들이 어떻게 소통하는지가 풍성한 수확이 실제로 건강한 식사가 될지를 결정합니다.

에티오피아의 한 새로운 연구는 정확히 이 여정의 어디에서 막히는지 조사합니다. 연구진은 농업을 영양과 직접 연결하기 위해 설계된 국가 전략의 출범 이후인 2017년부터 2023년까지의 특정 기간에 집중했습니다. 에티오피아는 과일, 채소, 축산물과 같이 다양하고 영양가가 높은 식품을 더 많이 재배하고, 아이들이 이러한 식품을 더 다양하게 섭취하도록 보장한다는 명확한 목표를 세웠습니다. 이 연구는 단순하지만 심오한 질문을 던집니다. 왜 이 나라는 이러한 식품을 더 많이 재배하는 데는 성공했음에도 불구하고, 기대했던 아동 영양 상태의 향상은 달성하지 못했는가? 그 답은 들판이 아니라, 중앙 정부의 사무실과 복도에 있었습니다. 그곳에서는 실행의 기계 장치가 수도에서 지역 마을로 내려가면서 자주 덜컥거리며 멈춰 서곤 합니다.

짐마 대학교와 국제 파트너들로 구성된 연구팀은 이 수수께끼를 풀기 위해 두 가지 종류의 증거를 동시에 수집하는 방식으로 접근했습니다. 첫째, 그들은 실제로 무엇이 재배되고 있는지, 그리고 평균적인 사람이 얼마나 많은 음식을 이용할 수 있는지에 대한 실질적인 수치를 모았습니다. 그들은 곡물, 콩류, 채소, 과일, 우유, 달걀의 생산량을 추적하기 위해 농가에 대한 국가 조사와 공식 정부 기록을 살펴보았습니다. 둘째, 그들은 전략을 실행하는 데 직접 참여한 51명의 사람들과 대화를 나누었습니다. 여기에는 수도의 고위 관료, 지역 국장, 그리고 현장에서 프로그램을 관리하는 지역 전문가들이 포함되었습니다. 그들은 이들에게 리더십, 자금, 부처 간의 협력, 그리고 진전 상황을 어떻게 추적하는지에 대해 물었습니다. 이 두 가지 실을 함께 엮음으로써, 연구팀은 국가 정책이 국가를 통과하며 어떻게 이동하고 어디에서 그 힘을 잃는지에 대한 그림을 그려냈습니다.

결과는 두 가지 서로 다른 현실의 이야기를 보여주었습니다. 한편으로, 농업 데이터는 진정한 성공을 보여주었습니다. 전략 시작 시점부터 2023년 사이에 주요 식품군의 생산량이 유의미하게 증가했습니다. 농부들은 더 많은 채소, 과일, 달걀, 그리고 우유를 재배했습니다. 어떤 경우에는 정부 기록에 따르면 달걀 생산량이 두 배 이상, 과일 생산량이 두 배 이상 증가하는 등 그 증가 폭이 극적이었습니다. 전략은 분명히 들판에서의 활동을 자극했습니다. 그러나 연구진이 모든 사람이 실제로 먹을 수 있는 음식의 양을 살펴보았을 때, 그림은 바뀌었습니다. 생산량의 성장에도 불구하고, 1인당 이용 가능한 영양 밀도가 높은 식품의 양은 여전히 건강 전문가들이 권장하는 수준보다 훨씬 낮았습니다. 예를 들어, 이 나라는 여전히 우유, 육류, 채소가 부족한 상태였습니다. 추가로 재배된 식량은 인구에게 충분한 공급으로 이어지지 못했습니다.

식량을 재배하는 것과 충분히 먹는 것 사이의 간극은 아동의 건강 상태에서도 똑같이 나타났습니다. 연구는 어린 아동의 식이 다양성을 추적했는데, 이는 한 아이가 하루 동안 얼마나 다양한 식품군을 섭취하는지를 측정합니다. 국가 전략은 아동의 40%가 다양한 식단을 섭취하도록 한다는 야심 찬 목표를 세웠습니다. 연구진이 2025년까지를 포함하는 가장 최근의 데이터를 검토했을 때, 이 기준을 충족하는 아동은 16%에 불과했습니다. 이는 2016년의 14%보다는 약간 개선된 수치였지만, 목표와는 거리가 멀었습니다. 이 나라는 더 영양가 있는 음식을 더 많이 길러냈지만, 그 음식이 가장 필요한 아이들의 식탁에는 도달하지 못했습니다.

왜 이런 일이 일어났는지 이해하기 위해, 연구진은 "식량 체계 거버넌스 깊이(Food Systems Governance Depth)"라고 부르는 개념을 도입했습니다. 기초는 견고하지만 상층부는 흔들리는 지반 위에 지어진 건물을 상상해 보십시오. 에티오피아의 경우, 중앙 정부는 강력한 기초를 구축했습니다. 그들은 명확한 계획을 세우고, 영양을 관리할 새로운 사무실을 설치하며, 식품 목표를 국가 정책에 통합했습니다. 수도의 리더십은 헌신적이었고 전략은 잘 설계되었습니다. 그러나 계획이 지역 및 현장 수준으로 내려가면서 구조는 불안정해졌습니다. 연구진은 계획을 작동시키는 데 필요한 기능들, 즉 지속적인 자금 지원, 안정적인 리더십, 그리고 서로 다른 부문 간의 효과적인 팀워크가 지역 시스템에 깊이 뿌리 내리지 못했다는 것을 발견했습니다.

가장 큰 문제 중 하나는 돈이었습니다. 국가 계획에는 비전이 있었지만, 지역 사무실에는 이를 수행할 전용 예산이 없는 경우가 많았습니다. 그들은 외부 기부자가 자금을 지원하는 단기 프로젝트에 크게 의존했습니다. 프로젝트가 끝나면 활동도 종종 중단되었습니다. 이는 시작과 중단을 반복하는 순환을 만들어냈고, 사람들이 먹는 방식을 바꾸는 데 필요한 지속적이고 장기적인 업무를 방해했습니다. 더욱이, 프로그램 책임자들의 교체가 빈번했습니다. 영양 전략의 세부 사항을 수년간 익힌 리더가 다른 직무로 전보되면, 그 후임자는 처음부터 다시 시작해야 했습니다. 이러한 잦은 교체는 제도적 기억을 상실하게 만들었고, 진전을 지속하기 어렵게 만들었습니다.

협력 또한 취약한 고리였습니다. 국가 차원에서는 농업, 보건, 계획 등 서로 다른 정부 부처들이 같은 테이블에 앉아 계획에 동의했습니다. 그러나 지역 차원에서 이 부서들은 종종 고립되어 일했습니다. 그들은 서로 다른 일정, 서로 다른 보고 체계, 서로 다른 우선순위를 가지고 있었습니다. 한 지역 공무원이 모든 부문과 회의를 가졌다고 보고할 수는 있지만, 실제로 서비스를 함께 제공할 때 협력은 무너졌습니다. 진전 상황을 추적하는 시스템 또한 결함이 있었습니다. 관리자들은 아이들이 실제로 더 잘 먹고 있는지 측정하기보다는, 얼마나 많은 씨앗이 배포되었는지 또는 얼마나 많은 교육 세션이 열렸는지를 세는 데 집중했습니다. 최종 결과에 대한 좋은 데이터 없이는 발생하는 문제를 해결하기 어려웠습니다.

연구는 또한 이 전략이 여성의 역할을 충분히 고려하지 못했음을 강조했습니다. 계획에는 뒷마당 정원 가꾸기나 가금류 사육과 같은 여성 관련 활동이 포함되어 있었지만, 이러한 활동에 대한 지원은 종종 불균형했습니다. 여성들은 프로그램에 참여했지만, 그들이 창출한 소득이나 생산한 식품에 대한 통제권을 항상 갖지는 못했습니다. 자원을 어떻게 사용할지에 대한 결정권이 없다면, 이러한 프로그램이 가족의 식단을 개선할 잠재력은 제한적입니다. 연구진은 식량 체계가 제대로 작동하려면 가정에서 음식을 관리하는 사람들에게 반응할 수 있어야 하며, 현재의 거버넌스 구조는 이를 지원할 만큼 강하지 않다고 언급했습니다.

연구진은 이러한 과제들이 에티오피아에만 국한된 것이 아니며, 노력의 부족 때문에 발생한 것도 아니라는 점을 주의 깊게 명시했습니다. 에티오피아는 정치적 불안정, 갈등, 기후 충격과 같은 상당한 외부 압력에 직면해 있으며, 이는 인구를 먹여 살리는 일을 더욱 어렵게 만들었습니다. 그러나 연구는 이러한 외부 충격이 시스템의 근본적인 약점을 드러냈다고 제안합니다. 자금이 예측 가능하고, 리더가 결과를 볼 수 있을 만큼 충분히 머물며, 부처들이 원활하게 협력하는 깊고 안정적인 거버넌스를 갖춘 시스템은 더 탄력적일 것입니다. 그러한 시스템은 충격을 흡수하고 계속 앞으로 나아갈 수 있습니다. 반면, 단기적인 처방과 개인의 영웅적 활약에 의존하는 시스템은 취약합니다. 외부 압력이 닥치면 실행 체계는 무너집니다.

이 연구 결과는 미래를 위한 명확한 교훈을 제공합니다. 연구진은 단순히 좋은 정책을 쓰거나 식량을 더 많이 재배하는 것만으로는 충분하지 않다고 주장합니다. 진짜 작업은 들판과 식탁을 연결하는 거버넌스 구조를 구축하는 데 있습니다. 이는 지역 사무실이 사용할 수 있는 자체 예산을 확보하고, 리더가 자신의 역할에 머물 수 있도록 지원하며, 정부의 각 부분이 협력하도록 책임을 묻는 것을 의미합니다. 이는 씨앗이나 회의 횟수와 같은 투입량을 세는 것에서 벗어나, 얼마나 많은 아이가 다양한 음식을 먹고 있는지와 같은 성과를 측정하는 데 초점을 맞추는 것으로 전환해야 함을 의미합니다. 연구는 거버넌스 기능이 시스템의 모든 수준에 깊이 박혀 지속될 때까지는 농업 생산과 아동 영양 사이의 간극이 유지될 것이라고 시사합니다.

결국, 에티오피아의 영양 민감형 농업 이야기는 아직 완전히 실현되지 못한 잠재력의 이야기입니다. 에티오피아는 더 많은 식량을 재배할 수 있음을 증명했습니다. 다음 과제는 그 식량을 필요한 사람들에게 안정적으로 전달할 수 있는 시스템을 구축하는 것입니다. 연구진은 규칙, 돈, 관계가 지역 시스템에 얼마나 깊이 뿌리 내리고 있는지, 즉 거버넌스의 "깊이"를 살펴봄으로써 누락된 연결 고리를 찾을 수 있다고 제안합니다. 이는 새로운 정책에 대한 흥분과 풍성한 수확에 대한 만족을 넘어, 지속 가능한 시스템을 구축하는 조용하고도 번거로운 작업에 집중하라는 촉구입니다. 오직 그럴 때만이 영양가 있는 식단이라는 약속이 모든 아이에게 현실이 될 수 있습니다.