Food Systems Governance Depth and Nutrition-Sensitive Agriculture in Ethiopia: Understanding the Gap between Agricultural Production, Food Availability and Dietary Diversity

Pendant des décennies, l'hypothèse en matière de développement mondial était simple : si les agriculteurs produisent plus de nourriture, les gens mangeront mieux. La logique semblait inattaquable. Plus de récoltes signifiaient plus de nourriture sur les étagères, ce qui signifiait plus de nutrition dans l'assiette. Pourtant, dans de nombreuses parties du monde, cette chaîne s'est brisée. Un pays peut voir ses récoltes augmenter tandis que ses enfants restent malnutris. Ce décalage souligne une réalité complexe où produire de la nourriture n'est que la première étape d'un long voyage vers un régime alimentaire sain. Ce voyage consiste à acheminer la nourriture du champ au marché, à la rendre abordable pour les familles et à s'assurer que les soignants possèdent les connaissances et les ressources nécessaires pour nourrir leurs enfants avec une variété d'aliments nutritifs. Lorsque ce voyage stagne, ce n'est souvent pas à cause d'un manque de semences ou de pluie, mais à cause de la manière dont le système est géré. Les règles, les budgets, le leadership et la façon dont les différents départements gouvernementaux communiquent entre eux déterminent si une récolte abondante se transforme réellement en un repas sain.

Une nouvelle étude en Éthiopie examine précisément l'endroit où ce voyage s'enlise. Les chercheurs se sont concentrés sur une période spécifique, de 2017 à 2023, faisant suite au lancement d'une stratégie nationale conçue pour lier directement l'agriculture à une meilleure nutrition. Le pays s'était fixé un objectif clair : produire davantage d'aliments diversifiés et riches en nutriments, comme les fruits, les légumes et les produits d'origine animale, et s'assurer que les enfants consomment une plus grande variété de ces aliments. L'étude pose une question simple mais profonde : pourquoi le pays a-t-il réussi à produire davantage de ces aliments, tout en échouant à obtenir l'augmentation attendue de la qualité de l'alimentation des enfants ? La réponse ne se trouve pas dans les champs, mais dans les bureaux et les couloirs du gouvernement, là où la machinerie de mise en œuvre s'essouffle souvent lorsqu'elle passe de la capitale aux villages locaux.

Les chercheurs, une équipe de l'Université de Jimma et de partenaires internationaux, ont abordé ce casse-tête en examinant deux types de preuves différents simultanément. Premièrement, ils ont recueilli des chiffres concrets sur ce qui était réellement cultivé et sur la quantité de nourriture disponible pour la personne moyenne. Ils ont examiné les enquêtes nationales sur les exploitations agricoles et les registres officiels du gouvernement pour suivre la production de céréales, de légumineuses, de légumes, de fruits, de lait et d'œufs. Deuxièmement, ils ont interrogé cinquante et un personnes directement impliquées dans la mise en œuvre de la stratégie. Cela comprenait des hauts fonctionnaires dans la capitale, des directeurs régionaux et des experts locaux qui géraient les programmes sur le terrain. Ils ont interrogé ces personnes sur le leadership, l'argent, la coordination entre les différents départements et la manière dont ils suivaient leurs progrès. En tissant ces deux fils ensemble, l'équipe a dressé le portrait de la manière dont une politique nationale voyage à travers un pays et de l'endroit où elle perd sa force.

Les résultats ont révélé l'histoire de deux réalités différentes. D'une part, les données agricoles montraient un succès réel. Entre le début de la stratégie et 2023, la production de plusieurs groupes alimentaires clés a augmenté de manière significative. Les agriculteurs ont produit plus de légumes, plus de fruits, plus d'œufs et plus de lait. Dans certains cas, l'augmentation a été spectaculaire, la production d'œufs ayant plus que doublé et la production de fruits ayant plus que doublé selon les registres du gouvernement. La stratégie avait clairement stimulé l'activité dans les champs. Cependant, lorsque les chercheurs ont examiné la quantité de nourriture réellement disponible pour chaque personne, le tableau a changé. Malgré la croissance de la production, la quantité d'aliments riches en nutriments disponible par personne restait bien en dessous de ce que les experts de la santé recommandent. Par exemple, le pays manquait encore de lait, de viande et de légumes. L'excédent de nourriture produite ne se traduisait pas par un approvisionnement suffisant pour la population.

L'écart entre la production de nourriture et le fait d'avoir assez à manger était reflété par un écart dans la santé des enfants. L'étude a suivi la diversité alimentaire des jeunes enfants, qui mesure combien de groupes alimentaires différents un enfant consomme en une seule journée. La stratégie nationale s'était fixé un objectif ambitieux : faire en sorte que quarante pour cent des enfants aient un régime alimentaire diversifié. Au moment où les chercheurs ont examiné les données les plus récentes, couvrant les années allant jusqu'en 2025, seulement seize pour cent des enfants répondaient à cette norme. C'était une légère amélioration par rapport aux quatorze pour cent observés en 2016, mais c'était loin de l'objectif. Le pays avait réussi à produire plus de nourriture nutritive, mais cette nourriture n'atteignait pas les assiettes des enfants qui en avaient le plus besoin.

Pour comprendre pourquoi cela s'est produit, les chercheurs ont introduit un concept qu'ils appellent la « profondeur de la gouvernance des systèmes alimentaires ». Imaginez un bâtiment dont les fondations sont solides, mais dont les étages supérieurs sont construits sur un sol instable. En Éthiopie, le gouvernement national avait construit une base solide. Ils ont créé un plan clair, établi de nouveaux bureaux pour gérer la nutrition et intégré les objectifs alimentaires dans les politiques nationales. Le leadership dans la capitale était engagé et la stratégie était bien conçue. Cependant, à mesure que le plan descendait vers les niveaux régionaux et locaux, la structure devenait instable. Les chercheurs ont constaté que les fonctions nécessaires pour faire fonctionner le plan — telles qu'un financement constant, un leadership stable et un travail d'équipe efficace entre les différents secteurs — n'étaient pas profondément ancrées dans les systèmes locaux.

L'un des plus gros problèmes était l'argent. Bien que le plan national ait une vision, les bureaux locaux manquaient souvent d'un budget dédié pour l'exécuter. Ils dépendaient fortement de projets à court terme financés par des donateurs extérieurs. Lorsqu'un projet se terminait, les activités s'arrêtaient souvent. Cela créait un cycle de commencements et d'arrêts, empêchant le travail régulier et à long terme nécessaire pour changer la façon dont les gens mangent. De plus, les personnes responsables de ces programmes changeaient fréquemment. Un dirigeant qui avait passé des années à apprendre les détails de la stratégie de nutrition pouvait être transféré vers un autre poste, laissant son remplaçant repartir de zéro. Ce renouvellement constant signifiait que la mémoire institutionnelle était perdue et que le progrès était difficile à maintenir.

La coordination était un autre maillon faible. Au niveau national, différents départements gouvernementaux — agriculture, santé et planification — s'asseyaient autour de la même table et s'accordaient sur un plan. Mais au niveau local, ces départements travaillaient souvent de manière isolée. Ils avaient des calendriers, des systèmes de rapport et des priorités différents. Un fonctionnaire local pouvait déclarer avoir tenu une réunion avec tous les secteurs, mais lorsqu'il s'agissait de livrer réellement les services ensemble, la collaboration tombait en morceaux. Les systèmes de suivi des progrès étaient également défaillants. Les responsables se concentraient sur le comptage des semences distribuées ou du nombre de sessions de formation organisées, plutôt que de mesurer si les enfants mangeaient réellement mieux. Sans bonnes données sur les résultats finaux, il était difficile de corriger les problèmes au fur et à mesure qu'ils apparaissaient.

L'étude a également souligné que la stratégie ne tenait pas pleinement compte du rôle des femmes. Bien que le plan comprenait des activités pour les femmes, telles que le jardinage de fond de cour et l'élevage de volaille, le soutien pour ces activités était souvent inégal. Les femmes participaient aux programmes, mais elles n'avaient pas toujours le contrôle sur les revenus qu'elles généraient ou sur la nourriture qu'elles produisaient. Sans le pouvoir de décider de l'utilisation des ressources, le potentiel de ces programmes pour améliorer les régimes alimentaires familiaux était limité. Les chercheurs ont noté que pour qu'un système alimentaire fonctionne, il doit être réactif aux personnes qui gèrent la nourriture à la maison, et les structures de gouvernance actuelles n'étaient pas assez fortes pour soutenir cela.

Les chercheurs ont pris soin de noter que ces défis n'étaient pas uniques à l'Éthiopie, ni causés par un manque d'effort. Le pays faisait face à des pressions externes importantes, notamment l'instabilité politique, les conflits et les chocs climatiques, ce qui rendait la tâche de nourrir la population encore plus difficile. Cependant, l'étude suggère que ces chocs externes ont exposé les faiblesses sous-jacentes du système. Un système doté d'une gouvernance profonde et stable — où le financement est prévisible, où les dirigeants restent en place suffisamment longtemps pour voir les résultats et où les départements travaillent ensemble de manière fluide — serait plus résilient. Il pourrait absorber les chocs et continuer à progresser. En revanche, un système qui repose sur des correctifs à court terme et des héros individuels est fragile. Lorsque la pression externe frappe, la mise en œuvre s'effondre.

Les conclusions offrent une leçon claire pour l'avenir. Les chercheurs soutiennent que le simple fait d'écrire une bonne politique ou de produire plus de nourriture ne suffit pas. Le véritable travail consiste à construire les structures de gouvernance qui relient le champ à la fourchette. Cela signifie s'assurer que les bureaux locaux disposent de leur propre argent pour dépenser, que les dirigeants sont soutenus pour rester dans leurs fonctions et que les différentes parties du gouvernement sont tenues responsables de travailler ensemble. Cela exige de déplacer l'attention du comptage des intrants, comme les semences et les réunions, vers la mesure des résultats, comme le nombre d'enfants qui mangent une variété d'aliments. L'étude suggère que tant que ces fonctions de gouvernance ne seront pas profondément ancrées et soutenues à tous les niveaux du système, l'écart entre la production agricole et la nutrition infantile restera important.

En fin de compte, l'histoire de l'agriculture sensible à la nutrition en Éthiopie est l'histoire d'un potentiel qui n'a pas encore été pleinement réalisé. Le pays a prouvé qu'il pouvait produire plus de nourriture. Le prochain défi est de construire un système capable de livrer de manière fiable cette nourriture aux personnes qui en ont besoin. Les chercheurs proposent qu'en examinant la « profondeur » de leur gouvernance — comment les règles, l'argent et les relations sont profondément enracinés dans le système local — ils puissent trouver les maillons manquants. C'est un appel à aller au-delà de l'enthousiasme des nouvelles politiques et de la satisfaction d'une bonne récolte, pour se concenter sur le travail discret et peu glorieux de la construction d'un système qui dure. Ce n'est qu'alors que la promesse d'un régime alimentaire nutritif pourra devenir une réalité pour chaque enfant.