Food Systems Governance Depth and Nutrition-Sensitive Agriculture in Ethiopia: Understanding the Gap between Agricultural Production, Food Availability and Dietary Diversity

Decennialang was de aanname in de wereldwijde ontwikkeling recht door zee: als boeren meer voedsel verbouwen, zullen mensen beter eten. De logica leek onwrikbaar. Meer gewassen betekende meer voedsel in de schappen, wat weer meer voedingsstoffen op het bord betekende. Toch is deze keten in veel delen van de wereld doorbroken. Een land kan een enorme stijging in zijn oogsten zien, terwijl de kinderen er nog steeds ondervoed bij zitten. Deze discrepantie wijst op een complexe realiteit waarbij het verbouwen van voedsel slechts de eerste stap is in een lange reis naar een gezond dieet. Die reis omvat het vervoer van voedsel van het veld naar de markt, het betaalbaar maken ervan voor gezinnen, en ervoor zorgen dat verzorgers de kennis en middelen hebben om hun kinderen een verscheidenheid aan voedzame producten te voeden. Wanneer deze reis stokt, komt dat vaak niet door een gebrek aan zaden of regen, maar door de manier waarop het systeem wordt beheerd. De regels, de budgetten, het leiderschap en de manier waarop verschillende overheidsafdelingen met elkaar communiceren, bepalen of een overvloedige oogst daadwerkelijk verandert in een gezonde maaltijd.

Een nieuwe studie uit Ethiopië onderzoekt precies waar deze reis vastloopt. De onderzoekers richtten zich op een specifieke periode, van 2017 tot 2023, volgend op de lancering van een nationale strategie die erop gericht is de landbouw direct te koppelen aan betere voeding. Het land had een duidelijk doel gesteld: het verbouwen van meer diverse, voedzame producten zoals fruit, groenten en dierlijke producten, en ervoor zorgen dat kinderen een grotere variëteit van deze producten eten. De studie stelt een eenvoudige maar diepgaande vraag: Waarom slaagde het land erin om meer van deze voedingsmiddelen te verbouwen, maar faalde het in de verwachte sprong in hoe goed kinderen werden gevoed? Het antwoord ligt niet op de velden, maar in de kantoren en gangen van de overheid, waar het mechanisme van uitvoering vaak hapert naarmate het van de hoofdstad naar de lokale dorpen beweegt.

De onderzoekers, een team van de Jimma University en internationale partners, benaderden dit puzzelstuk door twee verschillende soorten bewijs tegelijkertijd te onderzoeken. Ten eerste verzamelden zij harde cijfers over wat er daadwerkelijk werd verbouwd en hoeveel voedsel er beschikbaar was voor de gemiddelde persoon. Zij bekeken nationale landbouwenquêtes en officiële overheidsgegevens om de productie van granen, peulvruchten, groenten, fruit, melk en eieren te volgen. Ten tweede spraken zij met eenen vijftig-en-één mensen die direct betrokken waren bij het uitvoeren van de strategie. Dit waren hooggeplaatste functionarissen in de hoofdstad, regionale directeuren en lokale experts die de programma's ter plaatse beheerden. Zij vroegen deze mensen naar leiderschap, geld, coördinatie tussen verschillende afdelingen en hoe zij hun voortgang bijhielden. Door deze twee draden samen te weven, bouwde het team een beeld van hoe een nationaal beleid door een land reist en waar het zijn kracht verliest.

De resultaten onthulden een verhaal van twee verschillende realiteiten. Aan de ene kant toonden de landbouwgegevens echte successen aan. Tussen de start van de strategie en 2023 nam de productie van verschillende belangrijke voedselgroepen aanzienlijk toe. Boeren verbouwden meer groenten, meer fruit, meer eieren en meer melk. In sommige gevallen was de stijging spectaculair, waarbij de eierproductie meer dan verdubbelde en de fruitproductie volgens overheidsgegevens meer dan verdubbelde. De strategie had de activiteit op het land duidelijk gestimuleerd. Echter, toen de onderzoekers keken naar hoeveel voedsel er daadwerkelijk beschikbaar was voor elke persoon om te eten, veranderde het beeld. Ondanks de groei in productie bleef de hoeveelheid nutriëntendichte voeding beschikbaar per persoon ver onder wat gezondheidsexperts aanbevelen. Bijvoorbeeld, het land had nog steeds een tekort aan melk, vlees en groenten. Het extra verbouwde voedsel vertaalde zich niet in een voldoende aanbod voor de bevolking.

De kloof tussen het verbouwen van voedsel en het hebben van genoeg om te eten, werd gespiegeld door een kloof in de gezondheid van kinderen. De studie volgde de dieetdiversiteit van jonge kinderen, wat meet hoeveel verschillende voedselgroepen een kind in een enkele dag eet. De nationale strategie had een ambitieuze doelstelling geformuleerd: om veertig procent van de kinderen een divers dieet te laten volgen. Tegen de tijd dat de onderzoekers naar de meest recente gegevens keken, die de jaren tot 2025 beslaan, voldeed slechts zestien procent van de kinderen aan deze standaard. Dit was een lichte verbetering ten opzichte van de veertien procent die in 2016 werd gezien, maar het was een lange weg naar het doel. Het land had erin geslaagd om meer voedzaam voedsel te verbouwen, maar dat voedsel bereikte niet de borden van de kinderen die het het hardst nodig hadden.

Om te begrijpen waarom dit gebeurde, introduceerden de onderzoekers een concept dat zij "Food Systems Governance Depth" noemen. Stel je een gebouw voor waarbij de fundering solide is, maar de bovenverdiepingen op een wankele ondergrond zijn gebouwd. In Ethiopië had de nationale overheid een sterke fundering gelegd. Ze creëerden een duidelijk plan, richtten nieuwe kantoren op om voeding te beheren en integreerden voedseldoelen in het nationale beleid. Het leiderschap in de hoofdstad was toegewijd en de strategie was goed ontworpen. Echter, naarmate het plan naar de regionale en lokale niveaus bewoog, werd de structuur instabiel. De onderzoekers ontdekten dat de functies die nodig waren om het plan te laten werken — zoals consistente financiering, stabiel leiderschap en effectief teamwork tussen verschillende sectoren — niet diep geworteld waren in de lokale systemen.

Een van de grootste problemen was geld. Hoewel het nationale plan een visie had, ontbraken het de lokale kantoren vaak aan een specifiek budget om het uit te voeren. Ze waren sterk afhankelijk van kortlopende projecten gefinancierd door externe donoren. Wanneer een project eindigde, stopten de activiteiten vaak. Dit creëerde een cyclus van starten en stoppen, wat de constante, langdurige inspanning die nodig is om de eetgewoonten te veranderen, in de weg stond. Bovendien wisselden de mensen die verantwoordelijk waren voor deze programma's regelmatig van functie. Een leider die jarenlang de details van de voedingsstrategie had geleerd, kon worden overgeplaatst naar een andere baan, waardoor de opvolger weer vanaf nul moest beginnen. Dit constante verloop betekende dat institutioneel geheugen verloren ging en vooruitgang moeilijk te handhaven was.

Coördinatie was een andere zwakke schakel. Op nationaal niveau zaten verschillende overheidsafdelingen — landbouw, gezondheid en planning — aan dezelfde tafel en kwamen ze tot overeenstemming over een plan. Maar op lokaal niveau werkten deze afdelingen vaak geïsoleerd. Ze hadden verschillende schema's, verschillende rapportagesystemen en verschillende prioriteiten. Een lokale ambtenaar kon rapporteren dat hij een vergadering had gehouden met alle sectoren, maar wanneer het aankwam op het daadwerkelijk gezamenlijk leveren van diensten, viel de samenwerking uiteen. Ook de systemen voor het bijhouden van de voortgang waren gebrekkig. Ambtenaren richtten zich op het tellen van hoeveel zaden er werden verdeeld of hoeveel trainingssessies er werden gehouden, in plaats van te meten of kinderen daadwerkelijk beter aten. Zonder goede gegevens over de uiteindelijke resultaten was het moeilijk om problemen aan te pakken zodra ze ontstonden.

De studie benadrukte ook dat de strategie niet volledig rekening hield met de rol van vrouwen. Hoewel het plan activiteiten voor vrouwen bevatte, zoals moestuinieren en het houden van pluimvee, was de ondersteuning voor deze activiteiten vaak ongelijkmatig. Vrouwen namen deel aan de programma's, maar zij hadden niet altijd controle over het inkomen dat zij genereerden of het voedsel dat zij produceerden. Zonder de macht om te beslissen hoe middelen worden gebruikt, was het potentieel van deze programma's om gezinsdiëten te verbeteren beperkt. De onderzoekers merkten op dat voor een voedselstelsel om te werken, het responsief moet zijn aan de mensen die het voedsel thuis beheren, en de huidige governance-structuren waren niet sterk genoeg om dit te ondersteunen.

De onderzoekers waren zorgvuldig om te vermelden dat deze uitdagingen niet uniek waren voor Ethiopië, noch werden ze veroorzaakt door een gebrek aan inspanning. Het land werd geconfronteerd met aanzienlijke externe druk, waaronder politieke instabiliteit, conflicten en klimaatgerelateerde schokken, wat de taak om de bevolking te voeden nog moeilijker maakte. De studie suggereert echter dat deze externe schokken de onderliggende zwakheden in het systeem blootlegden. Een systeem met diepe, stabiele governance — waarbij financiering voorspelbaar is, leiders lang genoeg in hun functie blijven om resultaten te zien, en afdelingen naadloos samenwerken — zou veerkrachtiger zijn. Het zou de schokken kunnen absorberen en toch vooruit blijven gaan. In contrast hiermee is een systeem dat leunt op kortetermijnoplossingen en individuele helden fragiel. Wanneer de externe druk toeslaat, stort de uitvoering in.

De bevindingen bieden een duidelijke les voor de toekomst. De onderzoekers betogen dat simpelweg een goed beleid schrijven of meer voedsel verbouwen niet genoeg is. Het echte werk ligt in het bouwen van de governance-structuren die het veld verbinden met de tafel. Dit betekent ervoor zorgen dat lokale kantoren hun eigen geld hebben om uit te geven, dat leiders worden ondersteund om in hun rollen te blijven, en dat verschillende delen van de overheid verantwoordelijk worden gehouden voor het samenwerken. Het vereist een verschuiving van de focus van het tellen van inputs, zoals zaden en vergaderingen, naar het meten van uitkomsten, zoals hoeveel kinderen een gevarieerd dieet hebben. De studie suggereert dat zolang deze governance-functies niet diep ingebed en duurzaam zijn over alle niveaus van het systeem, de kloof tussen landbouwproductie en kindervoeding breed zal blijven.

Uiteindelijk is het verhaal van Ethiopiës voedingsgevoelige landbouw een verhaal van potentieel dat nog niet volledig is gerealiseerd. Het land heeft bewezen dat het meer voedsel kan verbouwen. De volgende uitdaging is het bouwen van een systeem dat dat voedsel betrouwbaar naar de mensen kan brengen die het nodig hebben. De onderzoekers stellen voor dat door te kijken naar de "diepte" van hun governance — hoe diep de regels, het geld en de relaties in het lokale systeem geworteld zijn — zij de ontbrekende schakels kunnen vinden. Het is een oproep om verder te gaan dan de opwinding van nieuwe beleidsplannen en de voldoening van een goede oogst, en te focussen op het stille, onopvallende werk van het bouwen van een systeem dat standhoudt. Pas dan kan de belofte van een voedzaam dieet een realiteit worden voor elk kind.