Food Systems Governance Depth and Nutrition-Sensitive Agriculture in Ethiopia: Understanding the Gap between Agricultural Production, Food Availability and Dietary Diversity

数十年にわたり、世界の開発における仮定は単純明快なものだった。もし農家がより多くの食料を栽培すれば、人々はより良く食べられるようになるというものである。その論理は揺るぎないものに思えた。収穫量が増えれば棚にある食料が増え、それは皿の上の栄養が増えることを意味するはずだ。しかし、世界中の多くの地域で、この連鎖は断絶している。ある国では収穫量が急増している一方で、その国の子供たちが栄養失調のままという状況があり得るのだ。この乖離は、「食料を育てることは健康的な食事への長い旅路の一歩目に過ぎない」という複雑な現実を示唆している。その旅には、食料を畑から市場へと運び、家族にとって手頃な価格にし、そして介護者が子供たちに多様で栄養のある品々を食べさせるための知識と資源を持てるようにすることが含まれる。この旅が停滞するとき、それは種子や雨の不足によるのではなく、システムの管理方法によって引き起こされることが多い。ルール、予算、リーダーシップ、そして異なる政府部門間の連携のあり方が、豊作が実際に健康的な食事となるかどうかを決定するのである。

エチオピアからの新しい研究は、まさにこの旅がどこで行き詰まっているのかを調査している。研究者たちは、農業を栄養改善に直接結びつけるよう設計された国家戦略の開始後である2017年から2023年までの特定の期間に焦点を当てた。同国は明確な目標を設定していた。果物、野菜、動物性食品といった、より多様で栄養価の高い食品を増やし、子供たちがこれらの食品をより幅広く食べるようにすることであった。本研究は、シンプルだが深遠な問いを投げかけている。「なぜこの国はこれらをもっと多く作ることに成功しながら、期待されていた子供たちの栄養状態の向上には失敗したのか？」その答えは、畑の中ではなく、政府の執務室や廊下にあった。そこでは、首都から地方の村落へと移行するにつれて、実施のための機構がしばしば空転してしまうのである。

ジマ大学の研究チームと国際的なパートナーたちは、二種類の証拠を同時に検討することで、この謎にアプローチした。第一に、彼らは実際に何が栽培され、平均的な一人当たりの食料がどれだけ利用可能であったかについて、確固たる数値を集めた。彼らは、穀物、豆類、野菜、果物、牛乳、卵の生産量を追跡するために、農場の全国調査や政府の公式記録を調べた。第二に、彼らは戦略を実行することに直接関与してきた51名の人々にインタビューを行った。これには、首都のシニア官僚、地域のディレクター、および現場でプログラムを管理する地元の専門家が含まれていた。彼らは、リーダーシップ、資金、部門間の調整、そして進捗をどのように把握しているかについて尋ねた。これら二つの糸を織り交ぜることで、チームは一つの国家政策がいかにして国内を移動し、どこでその力を失うのかという全体像を描き出した。

結果は、二つの異なる現実の物語を明らかにした。一方では、農業データは真の成功を示していた。戦略の開始から2023年の間に、いくつかの主要な食品グループの生産量は大幅に増加した。農家はより多くの野菜、果物、卵、そして牛乳を生産した。場合によっては劇的な増加が見られ、政府の記録によれば、卵の生産量は2倍以上に、果物の生産量も2倍以上に跳ね上がった。戦略は明らかにフィールドでの活動を刺激した。しかし、研究者が「一人当たりで実際に利用可能な食料量」を見たとき、景色は一変した。生産量の成長にもかかわらず、一人当たりの栄養密度の高い食品の供給量は、依然として保健学の専門家が推奨する水準を大きく下回っていた。例えば、この国ではまだ牛乳、肉、野菜が不足している状態であった。増産された食料は、人口に対する十分な供給へと翻訳されていなかったのである。

食料を作るsことと十分に食べることの間にある隔たりは、子供たちの健康における隔たりとも重なった。研究では、幼い子供たちの「食事の多様性（ダイバーシティ）」――これは、一人の子供が一日にどれほど多くの異なる食品群を食べているかを測る指標である――を追跡した。国家戦略は野心的な目標を掲げていた。すなわち、40％の子供たちが多様な食事をとっている状態を実現することであった。研究者が最新のデータを精査した時点（2025年までの期間）では、わずか16％の子供しかこの基準を満たしていなかった。これは2016年の14％からは微増しているものの、目標からは程遠い数字であった。国はより栄養価の高い食物を育てることができたが、その食物は最も必要としている子供たちの皿には届いていなかった。

なぜこのようなことが起きたのかを理解するため、研究者は自身らが「フードシステム・ガバナンスの深化度（Food Systems Governance Depth）」と呼ぶ概念を導入した。建物を想像してみてほしい。土台はしっかりしているが、上層階が不安定な地面の上に建てられているような状態だ。エチオピアにおいて、中央政府は強固な基礎を築いていた。彼らは明確な計画を作成し、栄養を管理するための新しい事務所を設置し、食糧に関する目標を国家政策の中に統合した。首都の指導部は意欲的であり、戦略自体もよく練られたものであった。しかし、計画が地域や地方レベルへ降りていくにつれ、構造は不安定になった。研究者によると、計画を実行するために必要な機能――継続的な資金提供、安定したリーダーシップ、そして異なるセクター間の効果的な協力体制など――が、ローカルなシステムの中に深く根付いていなかったのである。

最大の問題の一つは、お金であった。国家計画にはビジョンがあったが、地方の事務所にはそれを実行するための専用の予算が欠けていることが多かった。彼らは外部ドナーによって賄われる短期プロジェクトに過度に依存していた。そのため、プロジェクトが終わると、活動も停止するというサイクルが生じていた。これが、人々の食べ方を変えるために必要な、安定的かつ長期的な取り組みを行うことを妨げている。さらに、これらのプログラムを担当する責任者の交代が頻繁に行われていた。数年間、栄養戦略の詳細を習得してきたリーダーであっても、別の職務に移譲されてしまえば、その後任者はゼロからのスタートを余儀なくされる。こうした絶え間ない入れ替わりにより、組織としての記憶（インスティテューショナル・メモリー）が失われ、進展を維持することが困難になっていた。

コーディネーション（調整）もまた、脆弱な環であった。国家レベルでは、農業、保健、計画といった異なる政府部門が同じテーブルにつき、一つの計画に合意していた。しかし、地方レベルにおいては、これらの部門はしばしば孤立して動いていた。彼らはそれぞれ異なるスケジュール、報告制度、優先順位を持っていた。現地の役人が、全セクターとの会議を開催したと報告しても、実際にサービスを共同で提供しようとなると、コラボレーションは崩壊してしまう。進捗を追跡するシステムも不備があった。当局は、単に配布された種の数や開催された研修の数をカウントすることに集中しており、子供たちが実際に食事の内容を改善したかどうかを測定していなかった。最終的な成果についての優れたデータが得られない限り、発生している問題を修正することは難しかった。

また、本研究は、戦略の中で女性の役割が完全には考慮されていないことも浮き彫りにした。プランには家庭菜園や家禽飼養などの女性向けの活動が含まれていたが、それらの支援は往々にして偏っていた。女性たちはプログラムに参加していたものの、彼女たちが生み出した収入や生産物にコントロール権を持つことは必ずしもできなかった。リソースの使用法を決定する権限がなければ、これらのプログラムが家族の食事を改善できる可能性は限定されてしまう。研究者たちは、フードシステムが機能するためには、家庭で食料を管理する人々に対して応答できるものである必要があるとし、現在の統治構造はそのサポートをするのに十分強くなかったと指摘している。

研究者たちは、これらの課題がエチオピア特有のものではないこと、また努力の欠如によるものでもないことを慎重に注記している。この国は政治的不安定さ、紛争、気候ショックを含む重大な外的圧力に直面しており、それが国民に食料を供給する仕事を一層困難にさせている。しかし、本研究は、これらの外的な衝撃が、既存のシステムの弱さを露呈させたのだと考えている。予測可能な資金提供が行われ、リーダーが一定期間留まり続け、各部門がシームレスに連携しているような、深い安定したガバナンスを備えたシステムであれば、（もっと）弾力性があるだろう。そのようなシステムは、衝撃を吸収しつつ前進し続けることができる。対照的に、短期的な解決策や個人の英雄的行動に頼るシステムは脆い。外的圧力が加わる際、実装プロセスは崩壊してしまうのである。

今回の知見は、将来に向けた明白な教訓を与えている。研究者たちは、単に優れた政策を書いたり、より多くの食料を作ったりするだけでは不十分であると主張している。本当の仕事とは、畑からフォークに至るまでをつなぐガバナンス構造を構築することにある。これは、地方の事務所が自前の支出用資金を持ち、リーダーが自身の役割に留まれるよう支援を受け、政府の様々な部分が共に働くことに対して説明責任を果たせるようにすることを意味する。投入物（種子や会議の数など）を数えることから、アウトカム（いかに多くの子供たちが多様な食事を取れているかなど）を測定することへと視点をシフトさせることが求められる。研究は、ガバナンスの諸機能がシステムのあらゆるレベルで深く組み込まれ、持続していくまでは、農業生産と児童栄養の間の溝は埋まることはないと示唆している。

結局のところ、エチオピアの栄養に配慮した農業の物語は、未だ完全に実現されていないポテンシャルの物語である。この国は、より多くの食料を作ることができることを証明済みである。次の挑戦は、その食料を必要とする人々へ確実に届けることができるシステムを構築することである。研究者たちは、ルールの仕組み、資金、そして人間関係がいかに深くローカルなシステムに根ざしているかという「ガバナンスの深度」に着目することで、失われた繋がりを見つけ出せると提案している。それは、新しい政策への興奮や好ましい収穫への満足を超えて、長く続くシステムを作り上げるという、静かで地味ながら不可欠な作業に注力すべきであるという呼びかけなのである。そうして初めて、栄養豊かな食事という約束がすべての子供たちにとっての現実となるのである。