Interoperability as Governance Capacity: Digital Infrastructures and the Mediation of Rights in the United Kingdom

大多数人并不是通过宏大的宪法演说或法律教科书来接触政府的。他们是在日常生活的宁静、平凡时刻中接触到政府：比如为了开始一份新工作而证明自己的身份，为了支付房租而申领福利，或者仅仅是买一杯咖啡。长期以来，这些时刻是由不同的部门、纸质文件和仅了解特定任务的人类办事员来处理的。但在英国，一场无声的变革正在发生。国家正在构建一种新型的基础设施，它不是由砖块或道路构成的，而是由旨在相互对话的数字系统构成的。这种转变是由一个被称为“互操作性”（interoperability）的概念所驱动的。简单来说，互操作性是指不同计算机系统交换信息并利用这些信息做出决策的能力。它是技术上的粘合剂，允许一个部门的记录被另一个部门立即理解并据此采取行动。虽然这听起来只是一个简单的效率问题，但研究人员正在提出一个更深层的问题：当这些独立的系统开始连接时，它们所服务的民众的权利会发生什么变化？

迈克尔·萨多夫斯基（Michael Sadowski）是一位在开放大学（The Open University）工作的研究员，他的一项新研究正是对这一问题进行的调查。该论文关注的并非单一的技术，如某个新应用或特定的算法。相反，它研究了英国公共生活中四个主要领域之间的关系：数字身份验证、福利待遇、未来数字货币以及环境数据追踪。研究人员审查了 2021 年至 2026 年中期的官方政府文件、议会报告和监管指南，以了解这些系统是如何被构建以及如何被允许进行连接的。其目标是观察这些系统的设计方式是否改变了作为公民的实际体验，特别是关于人们如何主张权利以及政府如何对他们做出决策的问题。

研究发现，英国目前正在组建一种强大的新能力，这种能力并非通过单一法律或总体规划，而是通过将不同的工具逐渐链接起来实现的。在数字身份领域，新法律正在创建一个框架，使公民可以使用认证的数字 ID 来证明身份，以办理诸如租房或核查工作权利等事务。在福利系统中，算法已经被用于评估福利申请并标记潜在的欺诈行为，这一过程在今天已经全面投入运行。展望未来，英格兰银行正在设计一种潜在的数字英镑，这是一种中央银行货币形式，将为每一笔交易创建详细的记录。最后，还出现了利用个人数据追踪环境行为（如能源使用或出行情况）以帮助实现气候目标的初步构想。

从个体来看，每种系统都有其自身的合理性。数字 ID 旨在防止欺诈并提高服务速度；福利算法旨在节省开支并确保公平；数字货币旨在实现支付现代化。然而，研究人员认为，真正的意义在于当这些系统被允许相互对话时所发生的情况。研究将这种链接能力描述为一种“治理能力”（governance capacity）。这种能力可以获取在一个领域产生的客观事实——例如一次数字身份检查——并将其用于在完全不同的领域做出决策，例如确定贷款资格或评估福利风险评分。这种能力使得国家能够构建出一个更加丰富、多层次的个人生活图景，而不必非要创建一个单一的中央数据库。

论文指出，这种链接创造了一个现有法律无法解决的特定问题。现有的规则（如数据保护法）是在假设数据会留在特定系统内并用于特定目的的前提下编写的。它们假设如果一个政府机构收集数据以验证你的身份，那么这些数据就会保留在那里。但当系统具有互操作性时，数据就可以流动。数据可以从身份验证流向福利评估，或者从支付记录流向风险画像。研究称之为“问责差距”（accountability gap）。当一项决策是基于多个不同系统的结合而做出时，很难知道谁该承担责任。如果一个人因为其数字 ID、福利历史和银行记录被结合在一起生成了一个负面评分而被拒绝发放福利，那么很难精准定位是链条中的哪一部分出了错。旨在保护公民的法律工具通常适用于单一系统，而对它们之间连接的研究却几乎处于空白状态。

研究人员区分了正在发生的事、正在构建的事以及仅作为可能性的事。数字身份服务和福利算法已经在运行或正在推广。数字英镑处于设计阶段，尚未做出引入的最终决定。个人环境评分目前是一个边界案例，即一个尚未被采纳为政策的理论可能性。论文认为，尽管这些系统处于不同的阶段，但它们的设计都基于同一个底层假设：即它们应当能够相互连接。这造成了一种局面：即便完整的网络尚未激活，这种连接的能力也已经存在。研究警告说，这种能力放大了“分类”的力量。这意味着一个人的生活机遇可能会受到那些他们并未预料到会被关联的数据点，以及跨越隐形边界运行的规则的影响。

最令人震惊的发现之一是，官方文件很少讨论这些链接带来的后果。政府报告过度强调益处：效率、减少欺诈和便利性。它们将互操作性描述为一种消除摩擦的技术美德。研究人员指出，这种沉默具有重要意义。通过将系统的连接视为纯粹的技术优势，对公民自由的潜在风险以及挑战决策的能力往往被忽视了。该研究并非声称英国正在建立一个监控国家或像其他国家那样的社会信用体系。相反，它认为英国正在构建一套独立的工具，当这些工具结合在一起时，可以产生类似的“差异化对待”效果，即人们根据难以察觉且更难质疑的复杂数据画像被进行分类和评判。

论文总结道，这种新的基础设施需要一种新型的监督机制。研究人员建议，将系统之间的关系作为民主关注的对象是至关重要的。这意味着要开展评估，在系统连接之前就审视其影响，确保为某一目的收集的数据不会在无形中被用于另一目的，并为那些无法或不愿使用数字工具的人保留非数字渠道。研究强调，结果尚未定型。由于完整的网络仍在组装过程中，因此存在一个塑造这些系统交互方式的机会窗口。如果焦点仅停留在效率上，人们行使权利的实际条件可能会在无人察觉的情况下偏离法律保护。但如果对连接本身进行审查，就有可能建立一个既高效又公平的系统，一个在数据在国家各个角落自由流动的情况下，依然尊重“被认可权”和“挑战决策权”的系统。