Expiring without displacing? Evidence from the first wave of LIHTC affordability exits

आवास नीति अक्सर 'वैक-ए-मोल' (whack-a-mole) के खेल जैसी महसूस होती है: जैसे ही एक समस्या हल होती है, दूसरी सामने आ जाती है। संयुक्त राज्य अमेरिका में, किफायती घर बनाने के लिए एक प्रमुख उपकरण 'लो-इनकम हाउसिंग टैक्स क्रेडिट' नामक एक कार्यक्रम है। दशकों से, इस कार्यक्रम ने डेवलपर्स को कम आय वाले परिवारों के लिए अपार्टमेंट बनाने के लिए टैक्स छूट देकर प्रोत्साहित किया है। इसके बदले में, ये डेवलपर्स एक अनुबंध पर हस्ताक्षर करते हैं जिसमें वे किराया कम रखने और किरायेदारों की आय को एक निश्चित सीमा के भीतर रखने का वादा करते हैं। यह वादा एक निश्चित अवधि के लिए होता है, जो आमतौर पर तीस वर्ष का होता है। एक बार जब वह समय समाप्त हो जाता है, तो मालिक कानूनी रूप से स्थानीय बाजार के अनुसार किराया बढ़ाने के लिए स्वतंत्र होता है। लंबे समय तक, यह समाप्ति तिथि एक दूर की चिंता थी, जो तीस साल के समझौते में एक मामूली टिप्पणी मात्र थी। लेकिन हाल ही में, इन अनुबंधों की पहली लहर अपने अंत तक पहुँच गई है, जिससे शहरों और नीति निर्माताओं के सामने एक बड़ा सवाल खड़ा हो गया है: जब ये सुरक्षा कवच समाप्त हो जाते हैं, तो क्या वहां रहने वाले लोगों को बाहर धकेल दिया जाता है, और क्या पड़ोस बदल जाते हैं?

शोधकर्ताओं की एक टीम ने इन सबसे पहले संपत्तियों की जांच करके इसका उत्तर देने का प्रयास किया जो अपनी तीस साल की समय सीमा तक पहुँची हैं। उन्होंने देश की प्रत्येक 'लो-इनकम हाउसिंग टैक्स क्रेडिट' संपत्ति का डेटा एकत्र किया, और 55,000 से अधिक इमारतों को उन पड़ोसों से जोड़ा जहाँ वे स्थित हैं। उन्होंने समय के एक विशिष्ट क्षण पर ध्यान केंद्रित किया: वह वर्ष जब किसी इमारत का अनुबंध समाप्त हुआ। चूंकि समाप्ति तिथि इमारत के मूल निर्माण के वर्ष द्वारा निर्धारित की जाती है, इसलिए यह शोधकर्ताओं को एक 'नेचुरल एक्सपेरिमेंट' (प्राकृतिक प्रयोग) की तरह अवसर देती है, जिससे वे यह देख सकते हैं कि एक इमारत अपनी किफायती स्थिति खोने से ठीक पहले और ठीक बाद में अपने पड़ोस में क्या बदलाव लाती है। उन्होंने देखा कि क्या किराए बढ़ गए, क्या दीर्घकालिक निवासी जाने के लिए मजबूर हुए, और क्या पड़ोस की नस्लीय या आर्थिक संरचना में बदलाव आया।

परिणाम एक आम डर को चुनौती देते हैं। कई लोगों ने माना था कि जैसे ही ये अनुबंध समाप्त होंगे, मकान मालिक तुरंत बाजार दर के अनुसार किराया बढ़ा देंगे, जिससे वर्तमान किरायेदार बाहर हो जाएंगे और पड़ोस एक महंगा, जेंट्रिफिकेशन (gentrification) वाला क्षेत्र बन जाएगा। हालांकि, डेटा एक अलग कहानी बताता है। शोधकर्ताओं ने पाया कि जिन विशिष्ट पड़ोसों में ये इमारतें स्थित हैं, वहां किराए की कानूनी सीमा पहले से ही उस दर से अधिक थी जो लोग वास्तव में भुगतान कर रहे थे। दूसरे शब्दों में, "किफायती" किराया सीमा वास्तव में कोई प्रतिबंध नहीं थी; यह बाजार मूल्य से अधिक थी। क्योंकि यह सीमा प्रभावी नहीं थी, इसलिए जब अनुबंध समाप्त हुआ, तो मकान मालिकों के पास किराया बढ़ाने का कोई वित्तीय प्रोत्साहन नहीं था। समाप्ति ने केवल कागजी कार्रवाई बदली, लेकिन इसने किराए को नहीं बदला।

परिणामस्वरूप, अध्ययन में विस्थापन का कोई प्रमाण नहीं मिला। जब इन इमारतों ने अपनी आधिकारिक किफायती स्थिति खो दी, तो आसपास के पड़ोस में औसत किराए में कोई उछाल नहीं आया; वास्तव में, इसमें थोड़ी गिरावट आई। शोधकर्ताओं ने वहां रहने वाले लोगों की बारीकी से जांच की और पाया कि किराया चुकाने के लिए संघर्ष करने वाले परिवारों का हिस्सा, मकान मालिकों बनाम किरायेदारों की संख्या, और आय स्तर, शिक्षा और पड़ोस की नस्लीय संरचना बिल्कुल वैसी ही रही। यह डर कि अनुबंधों की पहली लहर विस्थापन और पड़ोस के परिवर्तन की लहर को जन्म देगी, वास्तव में नहीं हुआ।

हालांकि, यह परिणाम सार्वभौमिक नहीं है। शोधकर्ताओं ने पाया कि प्रभाव पूरी तरह से स्थानीय आवास बाजार पर निर्भर करता है। उन क्षेत्रों में जहां बाजार पहले से ही कठिन है और किराए ऊंचे हैं, वहां इन अनुबंधों की समाप्ति का कोई मापने योग्य प्रभाव नहीं पड़ा क्योंकि वे इमारतें पहले से ही बाजार दर वसूल रही थीं या मालिकों ने अन्य कारणों से उन्हें किफायती बनाए रखने का विकल्प चुना था। अध्ययन में देखी गई किराए में मामूली गिरावट केवल कमजोर बाजारों में हुई, जहां कानूनी किराया सीमा बाजार की क्षमता से काफी अधिक थी। इन विशिष्ट मामलों में, अनुबंध की समाप्ति का अर्थ था कि मकान मालिक अब किराए को कृत्रिम रूप से कम रखने के लिए बाध्य नहीं था, लेकिन चूंकि बाजार का किराया पहले से ही कम था, इसलिए कीमत बढ़ने की आवश्यकता नहीं पड़ी।

अध्ययन ने यह भी देखा कि कुछ इमारतें कार्यक्रम क्यों छोड़ती हैं और कुछ क्यों बनी रहती हैं। उन्होंने पाया कि इमारतें तब अधिक संभावना रखती हैं जब मालिक ने तीस वर्षों से अधिक समय तक उन्हें किफायती रखने का वादा किया हो, या यदि मालिक एक गैर-लाभकारी संस्था हो। इसके विपरीत, इमारतें कार्यक्रम छोड़ने की कम संभावना रखती हैं यदि बाजार का किराया पहले से ही प्रतिबंधित किराए से अधिक हो, क्योंकि मालिक को कीमत बढ़ाकर कुछ भी हासिल करने का कोई लाभ नहीं है। डेटा सुझाव देता है कि समाप्ति का खतरा व्यापक होने के बजाय लक्षित है; यह केवल उन विशिष्ट स्थितियों में वास्तविक समस्या बनता है जहां किराया सीमा वास्तव में कीमत को नीचे रोक रही है।

नीति निर्माताओं के लिए, ये निष्कर्ष एक स्पष्ट मार्ग प्रदान करते हैं। अध्ययन यह गणना करता है कि किसी इकाई को किफायती बनाए रखने के लिए मालिक को बाजार किराए और प्रतिबंधित किराए के बीच के अंतर को कवर करने के लिए भुगतान करना, एक बिल्कुल नई किफायती इकाई बनाने की तुलना में लगभग एक-तिहाई लागत में आता है। यह सुझाव देता है कि जब अनुबंधों की अगली लहर समाप्त हो, तो सबसे प्रभावी रणनीति घबराने की नहीं है, बल्कि संरक्षण कोष को उन विशिष्ट इमारतों पर केंद्रित करने की है जहां किराए का अंतर वास्तविक है। यह समझकर कि अधिकांश इमारतें वास्तव में किराया बढ़ाने के जोखिम में नहीं हैं, शहर पैसा बचा सकते हैं और उन पड़ोसों की रक्षा कर सकते हैं जिन्हें वास्तव में इसकी आवश्यकता है, जिससे यह सुनिश्चित हो सके कि अनुबंध की समाप्ति वहां रहने वाले लोगों के लिए संकट न बन जाए।