Expiring without displacing? Evidence from the first wave of LIHTC affordability exits

주택 정책은 종종 '두더지 잡기 게임'처럼 느껴지곤 합니다. 한 가지 문제가 해결되면 또 다른 문제가 나타나기 때문입니다. 미국에서 저렴한 주택을 만드는 주요 도구 중 하나는 '저소득층 주택 세액 공제(Low-Income Housing Tax Credit)'라고 불리는 프로그램입니다. 수십 년 동안 이 프로그램은 개발자들에게 세금 혜택을 줌으로써 저소득층 가구를 위한 아파트를 짓도록 장려해 왔습니다. 그 대가로 개발자들은 임대료를 낮게 유지하고 세입자의 소득을 일정 수준 내로 제한하겠다는 계약에 서명합니다. 이 약속은 보통 30년이라는 정해진 기간 동안 지속됩니다. 일단 이 시계가 멈추면, 소유주는 법적으로 현지 시장이 감당할 수 있는 수준까지 임대료를 올릴 자유를 갖게 됩니다. 오랫동안 이 만료일은 30년 계약의 각주에 불과한 먼 미래의 문제였습니다. 하지만 최근, 이 계약들의 첫 번째 물결이 종료 단계에 접어들면서 도시와 정책 입안자들에게 거대한 질문을 던지고 있습니다. 즉, 이러한 보호 조치가 사라질 때 그곳에 사는 사람들이 쫓겨나게 될 것인지, 그리고 동네의 모습이 변하게 될 것인지에 대한 질문입니다.

연구팀은 바로 이 문제를 규명하기 위해 가장 먼저 30년 기한에 도달한 부동산들을 조사했습니다. 그들은 전국의 모든 저소득층 주택 세액 공제 대상 부동산 데이터를 수집하여, 55,000개가 넘는 건물들을 해당 건물이 위치한 이웃 지역과 연결했습니다. 연구진은 건물의 계약이 만료되는 해라는 특정 시점에 주목했습니다. 만료일은 건물이 처음 건설된 해에 의해 결정되므로, 이는 연구진이 건물이 저렴한 주택 지위를 상실하기 직전과 직후에 동네에 어떤 일이 일어나는지 관찰할 수 있게 해주는 자연스러운 실험 역할을 합니다. 연구진은 임대료가 올랐는지, 장기 거주자들이 떠나야 했는지, 그리고 동네의 인종적 또는 경제적 구성이 변화했는지를 살펴보았습니다.

결과는 흔한 공포에 도전합니다. 많은 이들은 이 계약들이 만료되자마자 집주인들이 즉각 임대료를 시장가로 올려서 현재 세입자들을 몰아내고 동네를 더 비싼 젠트리피케이션 지역으로 만들 것이라고 가정했습니다. 그러나 데이터는 다른 이야기를 들려줍니다. 연구진은 이러한 건물들이 위치한 전형적인 동네에서, 법적 임대료 상한선이 사람들이 실제로 지불하고 있는 금액보다 이미 높다는 사실을 발견했습니다. 즉, '저렴한' 임대료 상한선은 실제로는 아무런 제약이 되지 않았던 것입니다. 상한선이 시장 가격보다 높았기 때문에, 계약이 만료되었을 때 집주인들에게는 임대료를 올릴 재정적 유인이 없었습니다. 만료는 서류상의 변화를 가져왔을 뿐, 임대료를 바꾸지는 못했습니다.

결과적으로, 이 연구는 실질적인 퇴거(displacement)의 증거를 찾지 못했습니다. 이 건물들이 공식적인 저렴한 주택 지위를 잃었을 때, 주변 동네의 중간 임대료는 급등하지 않았으며, 오히려 약간 하락했습니다. 연구진은 거주자들을 면밀히 조사했고, 임대료 부담을 겪는 가구의 비율, 임차인 대 소유자의 비율, 그리고 소득 수준, 교육 및 인종 구성이 모두 동일하게 유지되었다는 것을 확인했습니다. 이러한 건물들이 저렴한 주택 지위를 상실하면 대규모 퇴거와 동네의 변화가 일어날 것이라는 공포는 실제로 일어나지 않았습니다.

하지만 이 결과가 보편적인 것은 아닙니다. 연구진은 그 효과가 전적으로 지역 주택 시장에 달려 있다는 것을 발견했습니다. 시장이 이미 타이트하고 임대료가 높은 지역에서는, 이 계약의 만료가 측정 가능한 영향을 미치지 않았습니다. 이는 건물들이 이미 시장가를 책정하고 있었거나, 소유주가 다른 이유로 저렴한 가격을 유지하기로 선택했기 때문입니다. 연구에서 관찰된 약간의 임대료 하락은, 법적 임대료 상한선이 시장이 감당할 수 있는 수준보다 현저히 낮았던 더 취약한 시장에서만 발생했습니다. 이 특정 사례들에서 계약 만료는 집주인이 더 이상 임대료를 인위적으로 낮게 유지할 의무가 없음을 의미했지만, 시장 임대료 자체가 이미 낮았기 때문에 가격이 올라갈 필요가 없었던 것입니다.

연구는 또한 왜 어떤 건물은 프로그램을 떠나고 어떤 건물은 남는지도 조사했습니다. 연구진은 소유주가 30년보다 더 길게 저렴한 가격을 유지하겠다고 약속했거나, 소유주가 비영리 단체인 경우 건물들이 저렴한 주택 관리 대상에서 벗어날 가능성이 훨씬 높다는 것을 발견했습니다. 반대로, 시장 임대료가 이미 제한된 임대료보다 높은 경우, 소유주는 가격을 올려 얻을 이득이 없기 때문에 프로그램을 떠날 가능성이 낮았습니다. 데이터는 만료의 위협이 보편적이기보다는 표적화되어 있음을 시사합니다. 즉, 임대료 상한선이 실제로 가격을 억제하고 있는 특정한 상황에서만 문제가 됩니다.

정책 입안자들에게 이 연구 결과는 명확한 경로를 제시합니다. 연구는 시장 임대료와 제한된 임대료 사이의 차액만큼을 소유주에게 지급하여 주택을 저렴하게 유지하는 비용이, 새롭고 저렴한 주택을 처음부터 짓는 비용의 약 3분의 1 정도라는 것을 계산해 냈습니다. 이는 다음 계약 만료 물결이 닥쳤을 때, 가장 효과적인 전략은 대규모 주택 상실에 대해 공포에 빠지는 것이 아니라, '임대료 격차'가 실제로 존재하는 특정 건물에 보존 자금을 집중하는 것이라는 점을 시사합니다. 대부분의 건물이 임대료를 올릴 위험이 없다는 것을 이해함으로써, 도시들은 돈을 절약하고 진정으로 도움이 필요한 동네를 보호할 수 있으며, 계약 만료가 그 안의 사람들에게 위기가 되지 않도록 보장할 수 있습니다.