The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

द दशकों से, दुनिया के महासागरों को एक साझा भंडार की तरह माना जाता रहा है, जहाँ नाव वाला कोई भी व्यक्ति तब तक मछली पकड़ सकता था जब तक कि अलमारियाँ खाली न हो जाएं। इसे रोकने के लिए, राष्ट्र लंबे समय से मछली पकड़ने वाले बेड़े को सरकारों द्वारा दी जाने वाली धनराशि, जिसे सब्सिडी कहा जाता है, को विनियमित करने का प्रयास करते रहे हैं, क्योंकि सस्ता ईंधन या मुफ्त उपकरण नावों को तब भी मछली पकड़ने के लिए प्रोत्साहित कर सकते हैं जब मछलियों की आबादी इतनी कम हो चुकी हो कि वे पुनर्जीवित न हो सकें। हालाँकि, हमारे समुद्री भोजन प्राप्त करने के तरीके में एक बड़ा बदलाव आया है। जहाँ कभी जंगली मछली पकड़ना हावी था, वहीं अब मछली पालन (फिश फार्मिंग) मनुष्यों द्वारा खाए जाने वाले सभी मछलियों और शेलफिश के आधे से अधिक उत्पादन के लिए जिम्मेदार है। 2024 में, फार्मों ने 103 मिलियन टन जलीय जीवों का उत्पादन किया, जो जंगली रूप से पकड़ी गई 92 मिलियन टन से अधिक था। हालाँकि, महासागरों की रक्षा के लिए बनाए गए नियम पुरानी दुनिया को ध्यान में रखकर लिखे गए थे। एक नया वैश्विक समझौता, जो सितंबर 2025 में लागू हुआ, जंगली मछली पकड़ने के लिए सरकारों द्वारा दिए जाने वाले धन को सख्ती से सीमित करता है, लेकिन मछली पालन को स्पष्ट रूप से इससे बाहर छोड़ देता है। यह एक अजीब स्थिति पैदा करता है जहाँ समुद्री भोजन उद्योग का सबसे उत्पादक हिस्सा बिना उन्हीं वित्तीय सुरक्षा घेरों के काम करता है जो जंगली पकड़ के लिए मौजूद हैं।

जिनेवा विश्वविद्यालय का एक नया दृष्टिकोण इस बात की जांच करता है कि क्या होता है जब एक वैश्विक नियम उद्योग के एक पक्ष की रक्षा करता है जबकि दूसरे को अनदेखा कर देता है। लेखक, पियरे-जीन क्लॉस, तर्क देते हैं कि यह अंतर न केवल मछली पालन को अनियंत्रित छोड़ देता है; बल्कि यह सरकारों को अपने खर्च को प्रतिबंधित जंगली मत्स्य पालन से अनियंत्रित फार्मों की ओर स्थानांतरित करने के लिए सक्रिय रूप से प्रोत्साहित करता है। यह बदलाव, जिसे पेपर में "सब्सिडी विस्थापन" (subsidy displacement) कहा गया है, का अर्थ है कि समुद्री भोजन उत्पादन का समर्थन करने के लिए लक्षित सार्वजनिक धन उन फार्म संचालन की ओर प्रवाहित हो सकता है जो अभी भी चारे के लिए भारी मात्रा में जंगली मछलियों पर निर्भर हैं या जो मछली पकड़ने के दबाव को उच्च बनाए रखने के लिए कानूनी खामियों का उपयोग करते हैं। क्योंकि कोई वैश्विक डेटाबेस नहीं है जो यह ट्रैक करता है कि सरकारें मछली फार्मों को कितनी राशि देती है, और क्योंकि नया समझौता उन्हें इसकी रिपोर्ट करने के लिए बाध्य नहीं करता है, इसलिए वर्तमान में कोई भी यह मापने में सक्षम नहीं है कि यह बदलाव हो रहा है या यह कितना नुकसान पहुँचा रहा है। पेपर सुझाव देता है कि इन छिपी हुई सब्सिडी को प्रकाश में लाने के लिए नए नियम बनाए बिना, जंगली मछली स्टॉक को बचाने के वैश्विक प्रयास को उस उद्योग द्वारा चुपचाप कमजोर किया जा सकता है जो उन पर दबाव कम करने के लिए बनाया गया था।

समस्या का मूल यह है कि नया विश्व व्यापार संगठन (WTO) समझौता अपने दायरे को कैसे परिभाषित करता है। संधि को अवैध मछली पकड़ने, अत्यधिक मछली पकड़ने और खुले समुद्र में मछली पकड़ने को रोकने के लिए डिज़ाइन किया गया था जहाँ कोई भी प्रभारी नहीं है। इसने खुले समुद्र में इन विशिष्ट गतिविधियों के लिए सब्सिडी पर सफलतापूर्वक प्रतिबंध लगा दिया है। हालाँकि, समझौते में एक फुटनोट है जिसमें कहा गया है कि एक्वाकल्चर (मत्स्य पालन) और अंतर्देशीय मछली पकड़ने को बाहर रखा गया है। यह अपवर्जन इस विचार पर आधारित था कि एक मछली फार्म निजी संपत्ति है, और यदि मालिक इसका कुप्रबंधन करता है तो वह स्वयं इसकी लागत वहन करता है, برخतात् एक जंगली मछली स्टॉक के, जो सभी का है। फलस्वरूप, जबकि संधि जंगली पकड़ को सफलतापूर्वक अनुशासित करती है, यह फार्म क्षेत्र को एक कानूनी अंधे मोड़ पर छोड़ देती है। पेपर बताता है कि जहाँ अनुमान दिखाते हैं कि 2018 में जंगली मछली पकड़ने के लिए सब्सिडी पर दुनिया ने 35 बिलियन डॉलर से अधिक खर्च किए थे, वहीं मछली पालन के लिए कोई समकक्ष वैश्विक आंकड़ा उपलब्ध नहीं है। डेटा की यह कमी यह जानने के लिए असंभव बना देती है कि क्या नए नियम इच्छित रूप से काम कर रहे हैं या वे केवल समस्या को कहीं और धकेल रहे हैं।

लेखक इस विस्थापन के तीन विशिष्ट तरीकों की पहचान करते हैं। पहला एक सरल बजट परिवर्तन है। सरकारें जो अब अत्यधिक पकड़ी गई जंगली मछलियों के लिए ईंधन या नावों पर पैसा खर्च नहीं कर सकतीं, उनके पास उत्पादन लक्ष्य और समुद्री उद्योग को बढ़ाने के लिए राजनीतिक दबाव बना रहता है। जंगली मछली पकड़ने पर प्रतिबंध लगने के साथ, उस पैसे के लिए स्पष्ट गंतव्य फार्म क्षेत्र है। उदाहरण के लिए, चीन की वर्तमान पंचवर्षीय योजना का लक्ष्य जंगली पकड़ को स्थिर रखते हुए कुल समुद्री खाद्य उत्पादन को बढ़ाना है, जिसका अर्थ है कि सारा विकास फार्मों से आना चाहिए। इसी तरह, यूरोपीय संघ ने अपने हालिया मत्स्य कोष में एक्वाकल्चर के लिए एक बिलियन यूरो से अधिक आवंटित किया है। हालाँकि इस खर्च का अधिकांश हिस्सा फायदेमंद हो सकता है, पेपर का तर्क है कि बिना स्थिरता अनुशासन वाले क्षेत्र में सार्वजनिक पैसा स्थानांतरित करना यह जोखिम पैदा करता है कि उस पैसे से होने वाला नुकसान केवल महासागर से फार्म तक ही स्थानांतरित हो जाएगा।

विस्थापन का दूसरा मार्ग उस भोजन के माध्यम से चलता है जिसे पालतू मछलियाँ खाती हैं। सैल्मन और झींगा जैसी कई पालतू प्रजातियों को ऐसे चारे की आवश्यकता होती है जो जंगली मछलियों से बना होता है। हर साल लगभग 21 मिलियन टन जंगली मछलियाँ केवल इन फार्मों के लिए फिशमील और फिश ऑयल बनाने के लिए पकड़ी जाती हैं, और एक्वाकल्चर लगभग उसी का उपयोग करता है। यदि कोई सरकार चारे की लागत या उन फार्मों को सब्सिडी देती है जो इसे खरीदते हैं, तो वह पैसा अप्रत्यक्ष रूप से उन जंगली मछली पकड़ने वाले बेड़ों का समर्थन करता है जो चारे के लिए छोटी मछलियाँ पकड़ते हैं। नया समझौता अत्यधिक पकड़ी गई स्टॉक के लिए मछली पकड़ने पर सब्सिडी को रोकता है, लेकिन यह उन कारखानों को कवर नहीं करता जो जमीन पर मछली को संसाधित करते हैं या उन फार्मों को भी नहीं जो परिणामी मील (fishmeal) खरीदते हैं। एक देश इस समझौते के हर नियम का तकनीकी रूप से पालन कर सकता है और फिर भी उस मांग को वित्तपोषित कर सकता है जो एक खराब प्रबंधित जंगली मत्स्य पालन को चालू रखती है।

तीसरा मार्ग कानूनी परिभाषाओं से जुड़ा है। कुछ खेती पद्धतियां, जिन्हें 'कैप्चर-बेस्ड एक्वाकल्चर' कहा जाता है, इसमें ट्यूना या ईल जैसी युवा जंगली मछलियों को पकड़ना और उन्हें बाड़ों में मोटा करना शामिल है। मछलियों को पकड़ने का कार्य जंगली मछली पकड़ना माना जाता है और यह नए नियमों के अंतर्गत आता है, लेकिन उन्हें मोटा करने की प्रक्रिया नहीं। यह एक धुंधली रेखा बनाता है जहाँ एक सब्सिडी को पकड़ने की लागत से बचने के लिए मोटा करने के चरण के लिए डिज़ाइन किया जा सकता है, जिससे कानूनी दरारों से निकलना आसान हो जाता है। इसी तरह, समुद्र में मछली को संसाधित करने के लिए अनुदान कवर किया जाता है, लेकिन बंदरगाह पर मछली को संसाधित करने के लिए वही अनुदान कवर नहीं किया जाता है। पेपर नोट करता है कि जहाँ भी कोई संधि उत्पादन श्रृंखला में एक रेखा खींचती है, सहायता को उस सस्ते, बिना कवर वाले पक्ष पर गिरने के लिए डिज़ाइन किया जाता है।

पेपर इस बात पर जोर देता है कि यह विस्थापन वर्तमान में केवल एक परिकल्पना है क्योंकि इसे साबित करने के लिए डेटा मौजूद नहीं है। एक्वाकल्चर सब्सिडी का कोई वैश्विक अनुमान नहीं है, और उपलब्ध कुछ क्षेत्रीय अध्ययन एक खंडित तस्वीर दिखाते हैं। उदाहरण के लिए, यूरोपीय संघ के एक अध्ययन ने पाया कि जबकि इस क्षेत्र में अरबों खर्च किए गए, उत्पादन स्थिर रहा, और खर्च की पर्यावरणीय स्थिरता को मापने के लिए कोई संकेतक नहीं थे। विश्व व्यापार संगठन देशों को अपनी सब्सिडी रिपोर्ट करने के लिए कहता है, लेकिन अनुपालन खराब है, और रिपोर्टिंग ढांचा अक्सर अधूरा होता है। लेखक चेतावनी देते हैं कि यदि एक्वाकल्चर उसी धीमी राह पर चलता है, जहाँ नियमों के बनने से पहले दो दशकों तक साक्ष्य एकत्र किए गए थे, तो फार्म क्षेत्र के लिए सार्थक अनुशासन 2040 के दशक तक आ सकता है, तब तक यह क्षेत्र और भी बड़ा और विनियमित करने में कठिन होगा।

इसे संबोधित करने के लिए, पेपर चार मध्यम कदमों का प्रस्ताव करता है जिन्हें एक नए वैश्विक समझौते की आवश्यकता के बिना मौजूदा संस्थानों के भीतर लिया जा सकता है। पहला, देशों को एक नए समिति को स्वेच्छा से अपने एक्वाकल्चर सब्सिडी की रिपोर्ट करने के लिए प्रोत्साहित किया जाना चाहिए, ताकि डेटा को तुलनीय बनाने के लिए श्रेणियों की एक मानक सूची का उपयोग किया जा सके। दूसरा, अगला दौर की बातचीत, जो समझौते को जीवित रखने के लिए 2029 तक समाप्त होनी चाहिए, में एक खंड शामिल किया जाना चाहिए जो यह समीक्षा करे कि फार्म सब्सिडी जंगली मछली पकड़ने को कैसे प्रभावित करती है। तीसरा, देश अपने घरेलू नियमों को बदल सकते हैं ताकि मछली फार्मों को उनकी सहायता इस शर्त पर दी जाए कि चारा अत्यधिक पकड़ी गई या अवैध स्टॉक से न आए, जिससे आपूर्ति श्रृंखला के नीचे हानिकारक मछली पकड़ने पर प्रतिबंध को प्रभावी ढंग से बढ़ाया जा सके। अंत में, समिति को परिभाषाओं को स्पष्ट करना चाहिए ताकि कोई भी सहायता जो जंगली मछली पकड़े जाने या खरीदे जाने की मात्रा से जुड़ी है, उसे मछली पकड़ने की सब्सिडी के रूप में माना जाए, चाहे उस योजना को कुछ भी कहा जाए।

पेपर निष्कर्ष निकालता है कि नया समझौता एक ऐसी दुनिया के लिए बातचीत किया गया था जहाँ जंगली मछली पकड़ना समुद्री भोजन का प्राथमिक स्रोत था, लेकिन यह एक ऐसी दुनिया में लागू हुआ है जहाँ फार्म अधिकांश आपूर्ति करते हैं। एक ऐसी संधि जो जंगली मछली पकड़ने को नियंत्रित करती है लेकिन उस क्षेत्र को अनदेखा करती है जो उस पकड़ का एक बड़ा हिस्सा चारे में बदल देता है, एक ऐसी धोखाधड़ी के प्रति खुली है जिसे कोई भी माप नहीं पाएगा। बेहतर रिपोर्टिंग और समीक्षा के माध्यम से फार्म क्षेत्र को दृश्य में लाना एक आवश्यक कदम है ताकि यह सुनिश्चित किया जा सके कि महासागरों की रक्षा के वैश्विक प्रयास को उसी उद्योग द्वारा नष्ट न किया जाए जो उन्हें राहत देने के लिए बनाया गया था। लेखक का तर्क है कि इस अंधे मोड़ को अभी ठीक करना, सब्सिडी के फार्म व्यवसायों में गहराई से स्थापित होने और उनके बचाव करने वाले राजनीतिक समूहों के बहुत शक्तिशाली होने तक प्रतीक्षा करने की तुलना में बहुत सस्ता और आसान है।