The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

Decennialang zijn de oceanen van de wereld behandeld als een gedeelde voorraadkast, waar iedereen met een boot vis kon halen totdat de planken leeg waren. Om dit te stoppen, hebben landen lang geprobeerd de regelgeving rond de financiering die overheden aan visvloten geven, bekend als subsidies, te reguleren, omdat goedkope brandstof of gratis uitrusting vissers kan aanmoedigen om vis te blijven vangen, zelfs wanneer de populaties al te laag zijn om te herstellen. Er heeft echter een grote verschuiving plaatsgevonden in hoe we onze vis en schaaldieren verkrijgen. Waar de wilde visserij ooit domineerde, produceren viskwekerijen nu meer dan de helft van alle vis en schaaldieren die mensen eten. In 2024 leverden boerderijen 103 miljoen ton aan aquatische dieren op, waarmee ze de 92 miljoen ton die uit de natuur werd gevangen, overtroffen. De regels die bedoeld waren om de oceanen te beschermen, waren echter geschreven met de oude wereld in gedachten. Een nieuw mondiaal akkoord, dat in september 2025 in werking trad, beperkt strikt het geld dat overheden aan de wilde visserij kunnen geven, maar laat de viskweek expliciet buiten beschouwing. Dit creëert een vreemde situatie waarin het meest productieve deel van de visindustrie opereert zonder dezelfde financiële vangrails als de wilde vangst.

Een nieuw perspectief van de Universiteit van Genève onderzoekt wat er gebeurt wanneer een mondiale regel de ene kant van een industrie beschermt terwijl de andere kant wordt genegeerd. De auteur, Pierre-Jean Clausse, betoogt dat deze kloof de viskweek niet alleen ongereguleerd laat; het moedigt overheden er ook actief toe om hun uitgaven te verplaatsen van de beperkte wilde visserij naar de onbeperkte boerderijen. Deze verschuiving, die het artikel "subsidie-ontwijking" (subsidy displacement) noemt, betekent dat publiek geld dat bedoeld is om de visproductie te ondersteunen, naar viskwekerijen kan stromen die nog steeds zwaar afhankelijk zijn van wilde vis voor veevoer, of die legale mazen in de wet gebruiken om de druk op de wilde visserij hoog te houden. Omdat er geen wereldwijde database bestaat die bijhoudt hoeveel geld overheden aan viskwekerijen geven, en omdat het nieuwe akkoord hen niet verplicht dit te rapporteren, kan niemand momenteel meten of deze verschuiving plaatsvindt of hoeveel schade het veroorzaakt. Het artikel suggereert dat zonder nieuwe regels om deze verborgen subsidies in het licht te brengen, de wereldwijde inspanning om wilde visbestanden te redden stilletjes ondermijnd kan worden door de industrie die juist bedoeld is om de druk op de oceanen te verlichten.

De kern van het probleem ligt in de manier waarop het nieuwe akkoord van de Wereldhandelsorganisatie de reikwijdte ervan definieert. Het verdrag was ontworpen om illegale visserij, overbevissing en visserij op de volle zee, waar niemand de leiding heeft, te stoppen. Het slaagt erin subsidies voor deze specifieke activiteiten in de open oceaan te verbieden. Het verdrag bevat echter een voetnoot waarin staat dat aquacultuur en binnenlandse visserij zijn uitgesloten. Deze uitsluiting was gebaseerd op het idee dat een viskwekerij privébezit is en dat de eigenaar de kosten draagt als hij het slecht beheert, in tegenstelling tot een wilde visvoorraad die aan iedereen toebehoort. Gevolgelijk, terwijl het verdrag de wilde vangst succesvol disciplineert, laat het de sector van de viskweek achter in een juridisch blind gebied. Het artikel wijst erop dat hoewel er schattingen zijn die laten zien dat de wereld in 2018 meer dan 35 miljard dollar heeft uitgegeven aan subsidies voor de wilde visserij, er geen gelijkwaardig mondiaal cijfer is voor de viskweek. Dit gebrek aan gegevens maakt het onmogelijk om te weten of de nieuwe regels werken zoals bedoeld, of dat ze het probleem simpelweg ergens anders naartoe duwen.

De auteur identificeert drie specifieke manieren waarop deze ontwijking zou kunnen plaatsvinden. De eerste is een eenvoudige budgetverschuiving. Overheden die niet langer geld kunnen uitgeven aan brandstof of boten voor overbeviste wilde bestanden, hebben nog steeds productieplafonds en politieke druk om de visindustrie te laten groeien. Nu de wilde visserij wordt beperkt, is de voor de hand liggende bestemming voor dat geld de kweeksector. Zo streeft het huidige vijfjaarsplan van China er bijvoorbeeld naar om de wilde vangst stabiel te houden terwijl de totale visproductie wordt verhoogd, wat betekent dat alle groei uit de kweek moet komen. Op dezelfde manier heeft de Europese Unie onlangs meer dan één miljard euro aan de aquacultuur toegewezen via haar visbest fonds. Hoewel veel van deze uitgaven nuttig kunnen zijn, stelt het artikel dat het verplaatsen van publiek geld naar een sector zonder duurzaamheidsdiscipline het risico met zich meebrengt dat de schade die door dat geld wordt veroorzaakt, simpelweg van de oceaan naar de boerderij verplaatst.

De tweede route van ontwijking loopt via het voedsel dat de gekweekte vis eet. Veel gekweekte soorten, zoals zalm en garnalen, vereisen veevoer dat gemaakt is van wilde vis. Jaarlijks wordt er ongeveer 21 miljoen ton aan wilde vis gevangen om enkel te worden omgezet in vismeel en visolie voor deze boerderijen, en de aquacultuur gebruikt bijna de gehele voorraad hiervan. Als een overheid de kosten van het voer of de boerderijen die het kopen subsidieert, ondersteunt zij indirect de wilde vissersvloten die de kleine vis vangen voor het voer. Het nieuwe akkoord verbiedt subsidies voor het vissen op overbeviste bestanden, maar het dekt niet de fabrieken op het land die de vis verwerken of de boerderijen die het resulterende meel kopen. Een land zou technisch gezien elk reglement van het akkoord kunnen volgen en toch de vraag financieren die de vraag naar slecht beheerde wilde visserij in stand houdt.

De derde route betreft juridische definities. Sommige kweekpraktijken, bekend als "capture-based aquaculture" (op vangst gebaseerde aquacultuur), houden in dat jonge wilde vissen, zoals tonijn of paling, worden gevangen en in kooien worden dik gemaakt. Het vangen van de vis wordt beschouwd als wilde visserij en valt onder de nieuwe regels, maar het dik maken van de vis niet. Dit creëert een vaag gebied waar een subsidie zo ontworpen kan worden dat deze de fase van het dik maken betaalt en daarmee de kosten van de vangst ontwijkt, waardoor het effectief door de juridische barrières glipt. Evenzo is een subsidie voor het verwerken van vis op zee gedekt door het akkoord, maar eenzelfde subsidie voor verwerking in een haven niet. Het artikel merkt op dat waar een verdrag ook een lijn trekt door een productieketen, de steun de neiging heeft om aan de goedkopere, niet-gedekte kant te vallen.

Het artikel benadrukt dat deze ontwijking momenteel een hypothese is, omdat de gegevens om het te bewijzen niet bestaan. Er is geen wereldwijse schatting van de subsidies voor de aquacultuur, en de weinige regionale studies die beschikbaar zijn, schetsen een gefragmenteerd beeld. Zo toonde een studie van de Europese Unie aan dat, hoewel er miljarden werden uitgegeven aan de sector, de productie stagneerde en er geen indicatoren waren om de milieustabiliteit van die uitgaven te meten. De Wereldhandelsorganisatie vereist dat landen hun subsidies rapporteren, maar de naleving is gebrekkig en het rapportagekader is vaak incompleet. De auteur waarschuwt dat als de aquacultuur hetzelfde trage pad volgt als de wilde visserij – waarbij twee decennia aan bewijs werd verzameld voordat er regels werden gemaakt – betekenisvolle discipline voor de kweeksector pas in de jaren 2040 kan arriveren, tegen die tijd wanneer de sector nog groter en moeilijker te reguleren zal zijn.

Om dit aan te pakken, stelt het artikel vier bescheiden stappen voor die binnen bestaande instituten kunnen worden genomen, zonder dat daar een nieuw mondiaal verdrag voor nodig is. Ten eerste moeten landen worden aangemoedigd om vrijwillig hun aquacultuursubsidies te rapporteren aan een nieuwe commissie, waarbij een standaardlijst met categorieën wordt gebruikt om de gegevens vergelijkbaar te maken. Ten tweede moet de volgende ronde van onderhandelingen, die vóór 2029 afgerond moet zijn om het akkoord levend te houden, een clausule bevatten die een beoordeling vereist van hoe kweeksubsidies de wilde visserij beïnvloeden. Derde kunnen landen hun eigen binnenlandse regels aanpassen om hun hulp aan viskwekerijen afhankelijk te maken van het feit dat het voer niet afkomstig is van overbeviste of illegale bestanden, waardoor het verbod op schadelijke visserij effectief wordt uitgebreid naar de hele toeleveringsketen. Ten slotte moet de commissie de definities verduidelijken zodat elke steun die gekoppeld is aan de hoeveelheid wilde vis die wordt gevangen of gekocht, wordt behandeld als een vissubsidie, ongeacht hoe het schema wordt genoemd.

Het artikel concludeert dat het nieuwe akkoord werd onderhandeld voor een wereld waarin de wilde visserij de primaire bron van vis was, maar dat het in werking trad in een wereld waarin boerderijen de meerderheid van de vis leveren. Een verdrag dat de vangst van wilde vis disciplineert maar de sector negeert die een groot deel van die vangst in voer omzet, is vatbaar voor omzeiling die niemand zal kunnen meten. Het in beeld brengen van de kweeksector door middel van betere rapportage en controle is een noodzakelijke stap om ervoor te zorgen dat de wereldwijde inspanning om de oceanen te beschermen niet wordt ondermijnd door de industrie die er juist bedoeld is om bij te helpen. De auteur betoogt dat het nu aanpakken van dit blinde vlek veel goedkoper en gemakkelijker is dan wachten tot de subsidies diep in de kweekbedrijven zijn ingebed en de politieke groepen die hen verdedigen te machtig zijn geworden om te veranderen.