The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

수십 년 동안 세계의 바다는 누구든 배만 있다면 물고기를 가져갈 수 있는 공유된 찬장처럼 취급되어 왔습니다. 이를 막기 위해 국가들은 오랫동안 어업 함대에 지급하는 보조금, 즉 정부가 주는 돈을 규제하려고 노력해 왔습니다. 저렴한 연료나 무료 장비는 어족 자원이 이미 회복하기 어려울 정도로 낮아진 상태에서도 배들이 계속 물고기를 잡도록 부추길 수 있기 때문입니다. 그러나 우리가 해산물을 얻는 방식에 큰 변화가 일어났습니다. 과거에는 야생 어업이 지배적이었으나, 이제는 양식업이 인류가 먹는 모든 생선과 패류의 절반 이상을 생산합니다. 2024년에는 양식업에서 1억 300만 톤의 수산물이 생산되어, 야생에서 잡힌 9,200만 톤을 넘어섰습니다. 하지만 바다를 보호하기 위해 만들어진 규칙들은 구세계의 관점으로 작성되었습니다. 2025년 9월 발효된 새로운 글로벌 협정은 야생 어업에 지급할 수 있는 정부 자금을 엄격히 제한하지만, 양식업은 명시적으로 제외하고 있습니다. 이는 해산물 산업에서 가장 생산적인 부분이 동일한 재정적 안전장치 없이 운영되는 기이한 상황을 만듭니다.

제네바 대학교의 새로운 관점은 한쪽 산업을 보호하면서 다른 쪽은 무시하는 글로벌 규칙이 적용될 때 어떤 일이 발생하는지를 조사합니다. 저자인 피에르-장 클로스(Pierre-Jean Clausse)는 이러한 격차가 단순히 양식업을 규제되지 않은 상태로 두는 것에 그치지 않고, 정부가 자신들의 지출을 규제 대상인 야생 어업에서 규제 대상이 아닌 양식업으로 옮기도록 적극적으로 유도한다고 주장합니다. 이 논문이 "보조금 전이(subsidy displacement)"라고 부르는 이 현상은, 수산물 생산을 지원하기 위한 공적 자금이 여전히 야생 물고기에 크게 의존하거나 높은 어획 압력을 유지하기 위해 법적 허점을 이용하는 양식 운영체로 흘러 들어갈 수 있음을 의미합니다. 정부가 양식업에 얼마나 많은 돈을 주는지 추적하는 글로벌 데이터베이스가 없고, 새로운 협정이 이를 보고하도록 요구하지 않기 때문에, 현재로서는 이러한 전이가 일어나고 있는지 혹은 얼마나 많은 피해를 주는지 측정할 수 없습니다. 이 논문은 이 숨겨진 보조금들을 빛 아래로 끌어내기 위한 새로운 규칙이 없다면, 야생 어족 자원을 구하려는 글로벌 노력이 그 압력을 완화하기 위해 만들어진 바로 그 산업에 의해 조용히 무너질 수 있다고 제안합니다.

문제의 핵심은 새로운 세계무역기구(WTO) 협정이 그 범위를 어떻게 정의하느냐에 있습니다. 이 조약은 불법 어업, 과도한 어업, 그리고 아무도 책임지지 않는 공해상의 어업을 막기 위해 설계되었습니다. 이 조약은 공해상에서의 이러한 특정 활동들에 대한 보조금을 성공적으로 금지했습니다. 그러나 이 협정에는 양식업과 내륙 어업은 제외된다는 각주가 포함되어 있습니다. 이러한 제외는 양식장이 사유 재산이며, 그 소유자가 경영 실패의 비용을 부담한다는 생각에 기반했습니다. 이는 모두의 자산인 야생 어족 자원과는 다릅니다. 결과적으로, 조약은 야생 어획량은 성공적으로 규제하지만, 양식 부문은 법적 사각지대로 남겨둡니다. 논문은 2018년에 야생 어업 보조금으로 350억 달러 이상이 지출되었다는 추정치는 있지만, 양식업에 대한 그에 상응하는 글로벌 수치는 없다고 지적합니다. 이러한 데이터의 부재는 새로운 규칙이 의도대로 작동하고 있는지, 아니면 단순히 문제를 다른 곳으로 밀어내고 있는지를 알 수 없게 만듭니다.

저자는 이러한 전이가 발생할 수 있는 세 가지 구체적인 경로를 식별합니다. 첫 번째는 단순한 예산 이동입니다. 과도하게 어획된 야생 어족을 위해 연료나 배에 돈을 쓸 수 없게 된 정부들은 수산물 산업을 계속 성장시켜야 한다는 생산 목표와 정치적 압력을 여전히 가지고 있습니다. 야생 어업이 제한되면, 그 돈의 명백한 목적지는 양식 부문입니다. 예를 들어, 중국의 현재 5개년 계획은 야생 어획량을 일정하게 유지하면서 전체 수산물 생산량을 늘리는 것을 목표로 하고 있는데, 이는 모든 성장이 양식업에서 와야 함을 의미합니다. 마찬가지로 유럽연합(EU)은 최근 어업 기금에서 양식업에 10억 유로 이상을 할당했습니다. 이러한 지출의 상당 부분이 유익할 수도 있지만, 논문은 규제 없는 부문으로 공적 자금을 옮기는 것이 그 돈에 의한 해악이 바다에서 양식장으로 단순히 옮겨가는 위험을 초래한다고 주장합니다.

두 번째 전이 경로는 양식 물고기가 먹는 먹이를 통해 이루어집니다. 연어나 새우와 같은 많은 양식 종은 야생 물고기로 만든 사료를 필요로 합니다. 매년 약 2,100만 톤의 야생 물고기가 이 양식장들을 위한 어분과 어유로 만들어지기 위해 잡히며, 양식업은 그 거의 전부를 사용합니다. 만약 정부가 사료 비용이나 이를 구매하는 양식장에 보조금을 준다면, 그 돈은 간접적으로 사료용 작은 물고기를 잡는 야생 어업 함대를 지원하게 됩니다. 새 협정은 과도하게 어획된 어족을 위한 보조금을 금지하지만, 그 물고기를 가공하는 육상 공장이나 그 결과물인 어분을 구매하는 양식장은 다루지 않습니다. 한 국가는 협정의 모든 규칙을 기술적으로 준수하면서도, 부실하게 관리되는 야생 어업을 유지시키는 수요를 계속 금융 지원할 수 있습니다.

세 번째 경로는 법적 정의와 관련이 있습니다. '포획 기반 양식(capture-based aquaculture)'이라고 알려진 일부 양식 방식은 참치나 장어와 같은 어린 야생 물고기를 잡아 우리 안에서 살찌우는 것을 포함합니다. 물고기를 잡는 행위는 야생 어업으로 간주되어 새로운 규칙의 적용을 받지만, 살찌우는 과정은 그렇지 않습니다. 이는 보조금이 포획 비용은 피하면서 살찌우는 단계에 비용을 지불하도록 설계되어 법적 틈새를 빠져나갈 수 있는 모호한 경계를 만듭니다. 마찬가지로, 해상에서 물고기를 가공하는 것에 대한 보조금은 협정의 대상이지만, 항구에서 처리하는 동일한 보조금은 대상이 아닙니다. 논문은 조약이 생산 체인의 어디에 선을 긋든, 지원은 그 선의 더 저렴하고 규제받지 않는 쪽에 떨어지도록 설계되는 경향이 있다고 언급합니다.

논문은 이러한 전이가 현재로서는 데이터가 존재하지 않기 때문에 하나의 가설임을 강조합니다. 양식업 보조금에 대한 글로벌 추정치는 없으며, 이용 가능한 몇몇 지역 연구들도 파편화된 모습을 보여줍니다. 예를 들어, 유럽연합에 대한 한 연구는 해당 부문에 수십억 달러가 지출되었음에도 생산은 정체되었으며, 그 지출의 환경적 지속 가능성을 측정할 지표가 없음을 보여주었습니다. 세계무역기구는 국가들에게 보조금을 보고할 것을 요구하지만, 준수율은 낮으며 보고 체계는 종종 불완전합니다. 저자는 만약 양식업이 야생 어업이 겪었던 것과 같이, 규칙이 만들어지기 전 20년 동안 증거를 수집하는 느린 길을 걷게 된다면, 양식업에 대한 의미 있는 규제는 2040년대에나 도착할 수 있으며, 그때가 되면 이 부문은 훨씬 더 커지고 규제하기 더 어려워질 것이라고 경고합니다.

이를 해결하기 위해, 논문은 새로운 글로벌 조약 없이도 기존 기관 내에서 취할 수 있는 네 가지 완만한 단계를 제 제안합니다. 첫째, 국가들이 데이터를 비교 가능하게 만들기 위해 표준화된 카테고리 목록을 사용하여 새로운 위원회에 양식업 보조금을 자발적으로 보고하도록 권장해야 합니다. 둘째, 협정을 유지하기 위해 2029년까지 결론지어야 하는 다음 차례의 협상에는 양식 보조금이 야생 어업에 미치는 영향을 검토하는 조항을 포함해야 합니다. 셋째, 국가들은 사료가 과도하게 어획되거나 불법적인 어족에서 오지 않도록 하는 조건을 양식업 지원에 붙임으로써, 해로운 어업에 대한 금지를 공급망 아래로 확장하는 자체 국내 규칙을 변경할 수 있습니다. 마지막으로, 위원회는 정의를 명확히 하여, 어떤 형태의 지원이든 야생 물고기의 포획량이나 구매량에 연계되어 있다면 그것을 어업 보조금으로 취급해야 합니다.

논문은 새로운 협정이 야생 어업이 주요 해산물 공급원이었던 시절의 세계를 위해 협상되었지만, 실제로는 양식업이 대부분을 공급하는 시대에 발효되었다고 결론짓습니다. 야생 물고기를 잡는 행위를 규제하면서 그 잡은 물고기의 상당 부분을 사료로 만드는 양식업을 무시하는 조약은, 아무도 측정할 수 없는 우회로에 열려 있습니다. 보고와 검토를 통해 양식 부문을 시야에 넣는 것은, 세계적인 바다 보호 노력이 그것을 돕기 위해 만들어진 바로 그 산업에 의해 무너지지 않도록 하기 위한 필수적인 단계입니다. 저자는 이 사각지대를 지금 바로잡는 것이, 보조금이 양식 기업들에 깊이 뿌리박히고 그들을 옹호하는 정치 집단이 변화하기에 너무 강력해질 때까지 기다리는 것보다 훨씬 저렴하고 쉽다고 주장합니다.