The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

Seit Jahrzehnten werden die Weltmeere wie eine gemeinsame Speisekammer behandelt, in der jeder mit einem Boot Fische entnehmen konnte, bis die Regale leer waren. Um dies zu verhindern, haben Nationen lange versucht, die Gelder zu regulieren, die Regierungen Fischereiflotten gewähren – sogenannte Subventionen –, da billiger Treibstoff oder kostenlose Ausrüstung dazu ermutigen können, Boote auch dann noch Fische fangen zu lassen, wenn die Bestände bereits zu niedrig für eine Erholung sind. Es hat jedoch ein bedeutender Wandel in der Art und Weise stattgefunden, wie wir unsere Meeresfrüchte beziehen. Während der Wildfang einst dominierte, produzieren Fischfarmen heute mehr als die Hälfte aller Fische und Schalentiere, die Menschen essen. Im Jahr 2024 brachten Farmen 103 Millionen Tonnen Wassertiere hervor und übertrafen damit die 92 Millionen Tonnen, die aus der Natur gefischt wurden. Die Regeln, die dazu dienen sollten, die Ozeane zu schützen, wurden jedoch für die alte Welt geschrieben. Ein neues globales Abkommen, das im September 2025 in Kraft trat, begrenzt streng die Gelder, die Regierungen für die Wildfischerei ausgeben können, lässt die Fischzucht jedoch explizit außen vor. Dies schafft eine seltsame Situation, in der der produktivste Teil der Meeresfrüchteindustrie ohne dieselben finanziellen Leitplanken operiert wie der Wildfang.

Eine neue Perspektive der Universität Genf untersucht, was passiert, wenn eine globale Regelung eine Seite einer Industrie schützt, während sie die andere ignoriert. Der Autor, Pierre-Jean Clausse, argumentt, dass diese Lücke die Fischzucht nicht nur unreguliert lässt, sondern Regierungen aktiv dazu ermutigt, ihre Ausgaben von den beschränkten Wildfischereien auf die unbeschränkten Farmen zu verlagern. Diese Verschiebung, die das Papier als „Subventionsverlagerung“ bezeichnet, bedeutet, dass öffentliche Gelder, die eigentlich die Produktion von Meeresfrüchten unterstützen sollen, in den Farmsektor fließen könnten, der dennoch stark von Wildfischen als Futter abhängt oder legale Schlupflöcher nutzt, um den Fischereidruck hoch zu halten. Da es keine globale Datenbank gibt, die erfasst, wie viel Geld Regierungen für Fischfarmen ausgeben, und da das neue Abkommen sie nicht zur Berichterstattung verpflichtet, kann derzeit niemand messen, ob diese Verschiebung stattfindet oder wie viel Schaden sie verursacht. Das Papier legt nahe, dass ohne neue Regeln, die diese verborgenen Subventionen ans Licht bringen, die globale Anstrengung zur Rettung der Wildbestände durch genau die Industrie untergraben werden könnte, die eigentlich den Druck auf sie lindern sollte.

Der Kern des Problems liegt darin, wie das neue WTO-Abkommen seinen Geltungsbereich definiert. Der Vertrag wurde entwickelt, um illegale Fischerei, Überfischung und Fischerei auf hoher See, wo niemand zuständig ist, zu stoften. Er verbietet Subventionen für diese spezifischen Aktivitäten im offenen Ozean erfolgreich. Er enthält jedoch eine Fußnote, die besagt, dass Aquakultur und Binnenfischerei ausgeschlossen sind. Dieser Ausschluss basierte auf der Vorstellung, dass eine Fischfarm Privateigentum sei und der Besitzer die Kosten trage, wenn er sie schlecht verwaltet – im Gegensatz zu einem Wildfischbestand, der allen gehört. Folglich diszipliniert der Vertrag zwar den Wildfang erfolgreich, lässt den Farmsektor jedoch in einem rechtlichen Blindspot zurück. Das Papier weist darauf hin, dass es zwar Schätzungen gibt, wonach die Welt 2018 über 35 Milliarden Dollar für Subventionen der Wildfischerei ausgegeben hat, es jedoch keine vergleichbare globale Zahl für die Fischzucht gibt. Dieser Mangel an Daten macht es unmöglich zu wissen, ob die neuen Regeln wie beabsichtigt wirken oder ob sie das Problem lediglich an eine andere Stelle verschieben.

Der Autor identifiziert drei spezifische Wege, wie diese Verlagerung erfolgen könnte. Der erste ist eine einfache Budgetverschiebung. Regierungen, die nicht mehr Geld für Treibstoff oder Boote für überfischte Wildbestände ausgeben können, haben dennoch Produktionsziele und politischen Druck, die Meeresfrüchteindustrie wachsen zu lassen. Wenn die Wildfischerei eingeschränkt wird, ist der offensichtliche Bestimmungsort für dieses Geld der Farmsektor. Beispielsweise zielt Chinas aktueller Fünfjahresplan darauf ab, den Wildfang stabil zu halten und gleichzeitig den gesamten Meeresfrüchte-Output zu steigern, was bedeutet, dass jegliches Wachstum aus Farmen kommen muss. Ähnlich hat die Europäische Union in ihrem jüngsten Fischereifonds über eine Milliarde Euro für die Aquakultur bereitgestellt. Während viel von dieser Ausgabe nützlich sein mag, argumentiert das Papier, dass die Verschiebung öffentlicher Gelder in einen Sektor ohne Nachhaltigkeitsdisziplin das Risiko birgt, dass der durch dieses Geld verursachte Schaden einfach vom Ozean zur Farm wandert.

Der zweite Weg der Verlagerung verläuft über das Futter, das die gezüchteten Fische fressen. Viele gezüchtete Arten, wie etwa Lachs und Garnelen, benötigen Futter, das aus Wildfischen hergestellt wird. Jedes Jahr werden etwa 21 Millionen Tonnen Wildfisch gefischt, nur um sie in Fischmehl und Fischöl für diese Farmen zu verwandeln, und die Aquakultur nutzt fast die gesamte Menge davon. Wenn eine Regierung die Kosten für das Futter oder die Farmen, die dieses kaufen, subventioniert, unterstützt sie indirekt die Wildfischerflotten, die die kleinen Fische für das Futter fangen. Das neue Abkommen verbietet Subventionen für die Fischerei überfischter Bestände, deckt aber nicht die Fabriken an Land ab, die den Fisch verarbeiten, oder die Farmen, die das daraus resultierende Mahl kaufen. Ein Land könnte technisch gesehen jede Regel des Abkommens befolgen und dennoch die Nachfrage finanzieren, die eine schlecht verwaltete Wildfischerei am Laufen hält.

Der dritte Weg betrifft rechtliche Definitionen. Einige Zuchtpraktiken, bekannt als „Capture-based Aquaculture“ (fangbasierte Aquakultur), beinhalten das Fangen junger Wildfische, wie etwa Thunfisch oder Aal, und deren Aufzucht in Gehegen. Der Akt des Fangens gilt als Wildfischerei und ist durch die neuen Regeln abgedeckt, aber der Prozess der Aufzucht nicht. Dies schafft eine unscharfe Linie, an der eine Subvention so gestaltet werden könnte, dass sie die Aufzuchtphase bezahlt und so die Kosten des Fangs umgeht, wodurch sie effektiv durch die rechtlichen Lücken schlüpft. Ähnlich verhält es sich mit einem Zuschuss für die Verarbeitung von Fisch auf See, der durch das Abkommen abgedeckt ist, während derselbe Zuschuss für die Verarbeitung in einem Hafen nicht darunter fällt. Das Papier stellt fest: Wo immer ein Vertrag eine Linie durch eine Produktionskette zieht, neigt die Unterstützung dazu, auf der günstigeren, nicht abgedeckten Seite zu landen.

Das Papier betont, dass diese Verlagerung derzeit eine Hypothese ist, da die Daten zur Beweisführung fehlen. Es gibt keine globale Schätzung der Subventionen für die Aquakultur, und die wenigen regional verfügbaren Studien zeichnen ein fragmentiertes Bild. So ergab beispielsweise eine Studie der Europäischen Union, dass trotz der Ausgaben in Milliardenhöhe die Produktion stagnierte und es keine Indikatoren gab, um die ökologische Nachhaltigkeit dieser Ausgaben zu messen. Die Welthandelsorganisation verlangt von den Ländern die Meldung ihrer Subventionen, doch die Einhaltung ist mangelhaft und der Berichtsrahmen oft unvollständig. Der Autor warnt, dass, falls die Aquakultur denselben langsamen Pfad wie die Wildfischerei einschlägt – bei der zwei Jahrzehnte lang Beweise gesammelt wurden, bevor Regeln getroffen wurden –, eine bedeutsame Disziplinierung für den Farmsektor möglicherweise erst in den 2040er Jahren eintreffen wird, wenn der Sektor bereits noch größer und schwerer zu regulieren ist.

Um dem entgegenzuwirken, schlägt das Papier vier bescheidene Schritte vor, die innerhalb bestehender Institutionen ohne die Notwendigkeit eines neuen globalen Vertrages unternommen werden können. Erstens sollten Länder dazu ermutigt werden, ihre Aquakultur-Subventionen freiwillig einem neuen Komitee zu melden, wobei eine standardisierte Liste von Kategorien verwendet werden sollte, um die Daten vergleichbar zu machen. Zweitens sollte die nächste Verhandlungsrunde, die bis 2029 abgeschlossen sein muss, um das Abkommen am Leben zu erhalten, eine Klausel enthalten, die eine Überprüfung der Auswirkungen von Farm-Subventionen auf die Wildfischerei fordert. Drittens könnten Länder ihre eigenen nationalen Regeln so ändern, dass ihre Hilfe für Fischfarmen davon abhängig gemacht wird, dass das Futter nicht aus überfischt oder illegal gefangenen Beständen stammt, um das Verbot schädlicher Fischerei effektiv auf die gesamte Lieferkette auszuweiten. Viertens sollte das Komitee die Definitionen klären, sodass jede Unterstützung, die an die Menge der gefangenen oder gekauften Wildfische gekoppelt ist, als Fischereisubvention behandelt wird, ungeachtet dessen, wie das Programm benannt ist.

Das Papier schließt mit dem Hinweis, dass das neue Abkommen für eine Welt verhandelt wurde, in der die Wildfischerei die primäre Quelle für Meeresfrüchte war, es aber in einer Welt in Kraft tritt, in der Farmen die Mehrheit liefern. Ein Vertrag, der die Ernte von Wildfischen regelt, aber den Sektor ignoriert, der einen großen Teil dieser Ernte in Futter verwandelt, ist anfällig für Umgehungen, die niemand messen können. Den Farmsektor durch bessere Berichterstattung und Überprüfung in den Blick zu rücken, ist ein notwendiger Schritt, um sicherzustellen, dass die globale Anstrengung zum Schutz der Ozeane nicht durch genau die Industrie untergraben wird, die eigentlich helfen sollte. Der Autor argumentiert, dass es wesentlich kostengünstiger und einfacher ist, diesen blinden Fleck jetzt zu beheben, als zu warten, bis die Subventionen tief in den Farmunternehmen verwurzelt sind und die politischen Gruppen, die sie verteidigen, zu mächtig geworden sind, um sie zu ändern.