The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

Durante décadas, os oceanos do mundo foram tratados como uma despensa compartilhada, onde qualquer pessoa com um barco podia retirar peixes até que as prateleiras ficassem vazias. Para interromper isso, as nações tentam há muito tempo regular o dinheiro que os governos dão às frotas de pesca, conhecidos como subsídios, porque o combustível barato ou o equipamento gratuito podem encorajar barcos a continuar capturando peixes mesmo quando as populações já estão baixas demais para se recuperarem. No entanto, uma grande mudança ocorreu na forma como obtemos nossos frutos do mar. Enquanto a pesca extrativa dominava, as fazendas de peixes agora produzem mais da metade de todos os peixes e mariscos que os humanos consomem. Em 2024, as fazendas renderam 103 milhões de toneladas de animais aquáticos, superando as 92 milhões de toneladas capturadas na natureza. As regras destinadas a proteger os oceanos, contudo, foram escritas pensando no mundo antigo. Um novo acordo global, que entrou em vigor em setembro de 2025, limita estritamente o dinheiro que os governos podem dar à pesca extrativa, mas deixa explicitamente a piscicultura fora de cena. Isso cria uma situação estranha em que a parte mais produtiva da indústria de frutos do mar opera sem as mesmas salvaguardas financeiras que a captura selvagem.

Uma nova perspectiva da Universidade de Genebra examina o que acontece quando uma regra global protege um lado de uma indústria enquanto ignora o outro. O autor, Pierre-Jean Clausse, argumenta que essa lacuna não apenas deixa a piscicultura desregulamentada; ela incentiva ativamente os governos a moverem seus gastos da pesca extrativa restrita para as fazendas não restritas. Essa mudança, que o artigo chama de "deslocamento de subsídio", significa que o dinheiro público destinado a apoiar a produção de frutos do mar pode fluir para operações de piscicultura que ainda dependem fortemente de peixes selvagens para ração ou que usam brechas legais para manter a pressão de pesca elevada. Como não existe um banco de dados global rastreando quanto dinheiro os governos dão às fazendas de peixes, e como o novo acordo não exige que eles relatem isso, ninguém consegue medir atualmente se essa mudança está acontecendo ou quanto dano ela causa. O artigo sugere que, sem novas regras para trazer esses subsídios ocultos à luz, o esforço global para salvar os estoques de peixes selvagens poderia ser silenciosamente minado pela própria indústria destinada a aliviar a pressão sobre eles.

O cerne do problema reside em como o novo acordo da Organização Mundial do Comércio define seu escopo. O tratado foi desenhado para deter a pesca ilegal, a sobrepesca e a pesca em alto-mar, onde ninguém está no comando. Ele consegue banir subsídios para essas atividades específicas no oceano aberto. No entanto, o acordo contém uma nota de rodapé afirmando que a aquicultura e a pesca de água doce estão excluídas. Essa exclusão baseou-se na ideia de que uma fazenda de peixes é uma propriedade privada, e o proprietário arca com o custo se a gerir mal, ao contrário de um estoque de peixe selvagem que pertence a todos. Consequentemente, embora o tratado discipline com sucesso a captura selvagem, ele deixa o setor de fazendas em um ponto cego jurídico. O artigo aponta que, enquanto existem estimativas mostrando que o mundo gastou mais de 35 bilhões de dólares em 2018 em subsídios para a pesca extrativa, não há uma figura global equivalente para a piscicultura. Essa falta de dados torna impossível saber se as novas regras estão funcionando como pretendido ou se estão simplesmente empurrando o problema para outro lugar.

O autor identifica três formas específicas pelas quais esse deslocamento poderia ocorrer. A primeira é uma simples mudança de orçamento. Governos que não podem mais gastar dinheiro em combustível ou barcos para estoques selvagens sobrepescados ainda têm metas de produção e pressão política para manter a indústria de frutos do mar crescendo. Com a pesca extrativa restrita, o destino óbvio para esse dinheiro é o setor de fazendas. Por exemplo, o atual plano quinquenal da China visa manter a captura selvagem estável enquanto aumenta a produção total de frutos do mar, o que significa que todo o crescimento deve vir das fazendas. Da mesma forma, a União Europeia alocou mais de um bilhão de euros para a aquicultura em seu recente fundo de pesca. Embora muito desse gasto possa ser benéfico, o artigo argumenta que mover dinheiro público para um setor sem disciplina de sustentabilidade cria o risco de que o dano causado por esse dinheiro se mova simplesmente do oceano para a fazenda.

A segunda rota de deslocamento ocorre através do alimento que os peixes criados comem. Muitas espécies criadas, como o salmão e o camarão, exigem ração feita de peixes selvagens. Cerca de 21 milhões de toneladas de peixes selvagens são capturadas todos os anos apenas para serem transformadas em farinha de peixe e óleo de peixe para essas fazendas, e a aquicultura utiliza quase tudo isso. Se um governo subsidia o custo da ração ou as fazendas que a compram, esse dinheiro apoia indiretamente as frotas de pesca extrativa que capturam os pequenos peixes para a ração. O novo acordo proíbe subsídios para estoques selvagens sobrepescados, mas não cobre as fábricas em terra que processam o peixe ou as fazendas que compram o resultado da ração. Um país poderia tecnicamente seguir todas as regras do acordo e, ainda assim, financiar a demanda que mantém uma pesca extrativa mal gerida em funcionamento.

A terceira rota envolve definições legais. Algumas práticas de criação, conhecidas como aquicultura baseada em captura, envolvem a captura de peixes jovens selvagens, como atuns ou enguias, e o seu engorda em tanques. O ato de capturar os peixes é considerado pesca extrativa e é coberto pelas novas regras, mas o processo de engorda não é. Isso cria uma linha tênue onde um subsídio poderia ser desenhado para pagar pela fase de engorda enquanto evita o custo da captura, efetivamente escapando pelas brechas legais. Da mesma forma, uma concessão para o processamento de peixes no mar é coberta pelo acordo, mas a mesma concessão para o processamento em um porto não é. O artigo observa que, onde quer que um tratado trace uma linha através de uma cadeia de produção, o apoio tende a ser desenhado para cair no lado mais barato e não coberto.

O artigo enfatiza que este deslocamento é atualmente uma hipótese porque os dados para prová-lo não existem. Não há uma estimativa global de subsídios para a aquicultura, e os poucos estudos regionais disponíveis mostram um quadro fragmentado. Por exemplo, um estudo da União Europeia descobriu que, embora bilhões tenham sido gastos no setor, a produção estagnou, e não havia indicadores para medir a sustentabilidade ambiental desse gasto. A Organização Mundial do Comércio exige que os países relatem seus subsídios, mas a conformidade é baixa e a estrutura de relatório é frequentemente incompleta. O autor alerta que, se a aquicultura seguir o mesmo caminho lento da pesca extrativa, onde evidências foram coletadas durante duas décadas antes de as regras serem feitas, uma disciplina significativa para o setor de fazendas pode não chegar até a década de 2040, altura em que o setor será ainda maior e mais difícil de regular.

Para enfrentar isso, o artigo propõe quatro passos modestos que poderiam ser tomados dentro das instituições existentes, sem a necessidade de um novo tratado global. Primeiro, os países devem ser incentivados a relatar voluntariamente seus subsídios de aquicultura para um novo comitê, usando uma lista padrão de categorias para tornar os dados comparáveis. Segundo, a próxima rodada de negociações, que deve concluir até 2029 para manter o acordo vivo, deve incluir uma cláusula exigindo uma revisão de como os subsídios de fazendas afetam a pesca extrativa. Terceiro, os países poderiam alterar suas próprias regras domésticas para tornar sua ajuda às fazendas de peixes condicionada ao fato de a ração não vir de estoques ilegais ou sobrepescados, estendendo efetivamente a proibição da pesca prejudicial ao longo da cadeia de suprimentos. Finalmente, o comitê deve esclarecer as definições para que qualquer apoio ligado à quantidade de peixe selvagem capturado ou comprado seja tratado como um subsídio de pesca, independentemente de como o esquema seja chamado.

O artigo conclui que o novo acordo foi negociado para um mundo onde a pesca extrativa era a principal fonte de frutos do mar, mas entrou em vigor em um mundo onde as fazendas fornecem a maioria. Um tratado que disciplina a captura de peixes selvagens enquanto ignora o setor que transforma grande parte dessa captura em ração está aberto à evasão que ninguém será capaz de medir. Trazer o setor de fazendas para a visão através de um melhor relato e revisão é um passo necessário para garantir que o esforço global para proteger os oceanos não seja desfeito pela própria indústria destinada a ajudá-los. O autor argumenta que corrigir este ponto cego agora é muito mais barato e fácil do que esperar até que os subsídios estejam profundamente enraizados nas empresas de fazenda e os grupos políticos que as defendem tenham se tornado poderosos demais para serem mudados.