The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

Durante décadas, los océanos del mundo han sido tratados como una despensa compartida, donde cualquiera con un bote podía tomar peces hasta que los estantes quedaran vacíos. Para detener esto, las naciones han intentado durante mucho tiempo regular el dinero que los gobiernos dan a las flotas pesqueras, conocidos como subsidios, porque el combustible barato o el equipo gratuito pueden incentivar a los barcos a seguir capturando peces incluso cuando las poblaciones ya son demasiado bajas para recuperarse. Sin embargo, se ha producido un cambio importante en la forma en que obtenemos nuestros productos del mar. Mientras que la pesca de captura dominaba antes, las granjas de peces ahora producen más de la mitad de todos los peces y mariscos que los humanos consumen. En 2024, las granjas produjeron 103 millones de toneladas de animales acuáticos, superando las 92 millones de toneladas capturadas en la naturaleza. Las reglas destinadas a proteger los océanos, sin embargo, fueron escritas pensando en el viejo mundo. Un nuevo acuerdo global, que entró en vigor en septiembre de 2025, limita estrictamente el dinero que los gobiernos pueden dar a la pesca extractiva, pero deja explícitamente a la piscicultura fuera de la ecuación. Esto crea una situación extraña en la que la parte más productiva de la industria de los productos del mar opera sin las mismas salvaguardas financieras que la captura silvestre.

Una nueva perspectiva de la Universidad de Ginebra examina qué sucede cuando una regla global protege un lado de una industria mientras ignora al otro. El autor, Pierre-Jean Clausse, sostiene que esta brecha no solo deja a la piscicultura sin regular; sino que fomenta activamente que los gobiernos trasladen su gasto de las pesquerías silvestres restringidas hacia las granjas no restringidas. Este cambio, que el documento denomina "desplazamiento de subsidios", significa que el dinero público destinado a apoyar la producción de productos del mar podría fluir hacia operaciones de cultivo que todavía dependen fuertemente de peces silvestres para su alimentación o que utilizan lagunas legales para mantener alta la presión de pesca. Debido a que no existe una base de datos global que rastree cuánto dinero dan los gobiernos a las granjas de peces, y debido a que el nuevo acuerdo no requiere que informen sobre ello, nadie puede medir actualmente si este cambio está ocurriendo o cuánto daño causa. El documento sugiere que, sin nuevas reglas para sacar a la luz estos subsidios ocultos, el esfuerzo global por salvar las poblaciones de peces silvestres podría ser socavado silenciosamente por la misma industria destinada a aliviar la presión sobre ellos.

El núcleo del problema reside en cómo el nuevo acuerdo de la Organización Mundial del Comercio define su alcance. El tratado fue diseñado para detener la pesca ilegal, la sobrepesca y la pesca en alta mar donde nadie está al mando. Logra prohibir con éxito los subsidios para estas actividades específicas en el océano abierto. Sin embargo, el acuerdo contiene una nota al pie que establece que la acuicultura y la pesca de interior están excluidas. Esta exclusión se basó en la idea de que una granja de peces es propiedad privada y el dueño asume el costo si la gestiona mal, a diferencia de un stock de peces silvestres que pertenece a todos. En consecuencia, mientras que el tratado disciplina con éxito la captura silvestre, deja al sector de cultivo en un punto ciego legal. El documento señala que, si bien existen estimaciones que muestran que el mundo gastó más de 35 mil millones de dólares en 2018 en subsidios para la pesca silvestre, no existe una cifra global equivalente para la piscicultura. Esta falta de datos hace imposible saber si las nuevas reglas están funcionando como se pretendía o si simplemente están desplazando el problema hacia otro lugar.

El autor identifica tres formas específicas en las que este desplazamiento podría ocurrir. La primera es un simple cambio de presupuesto. Los gobiernos que ya no pueden gastar dinero en combustible o botes para stocks silvestres sobreexplotados siguen teniendo objetivos de producción y presión política para mantener el crecimiento de la industria de los productos del mar. Con la pesca silvestre restringida, el destino obvio para ese dinero es el sector de cultivo. Por ejemplo, el plan quinquenal actual de China tiene como objetivo mantener estable la captura silvestre mientras aumenta la producción total de productos del mar, lo que significa que todo el crecimiento debe provenir de las granjas. Del mismo modo, la Unión Europea ha asignado más de mil millones de euros a la acuicultura en su reciente fondo de pesca. Si bien gran parte de este gasto puede ser beneficioso, el documento argumenta que mover el dinero público a un sector sin disciplina de sostenibilidad crea el riesgo de que el daño causado por ese dinero se traslade simplemente del océano a la granja.

La segunda ruta de desplazamiento ocurre a través del alimento que consumen los peces de cultivo. Muchas especies cultivadas, como el salmón y el camarón, requieren alimento hecho de peces silvestres. Cerca de 21 millones de toneladas de peces silvestres se capturan cada año solo para ser convertidas en harina y aceite de pescado para estas granjas, y la acuicultura utiliza casi todo ello. Si un gobierno subsidia el costo del alimento o las granjas que lo compran, ese dinero apoya indirectamente a las flotas de pesca silvestre que capturan los peces pequeños para el alimento. El nuevo acuerdo prohíbe los subsidios para las poblaciones de peces sobreexplotadas, pero no cubre las fábricas en tierra que procesan el pescado o las granjas que compran el producto resultante. Un país podría cumplir técnicamente con todas las reglas del acuerdo y, aun así, financiar la demanda que mantiene operativa una pesquería silvestre mal gestionada.

La tercera ruta involucra definiciones legales. Algunas prácticas de cultivo, conocidas como acuicultura basada en la captura, consisten en capturar peces silvestres jóvenes, como el atún o las anguilas, y engordarlos en jaulas. El acto de capturar los peces se considera pesca silvestre y está cubido por las nuevas reglas, pero el proceso de engorde no lo está. Esto crea una línea borrosa donde un subsidio podría diseñarse para pagar la fase de engorde evitando el costo de la captura, pasando efectivamente por las grietas legales. Del mismo modo, una subvención para el procesamiento de pescado en el mar está cubierta por el acuerdo, pero la misma subvención para el procesamiento en un puerto no lo está. El documento señala que, dondequiera que un tratado trace una línea en una cadena de producción, el apoyo tiende a diseñarse para caer en el lado más barato y no cubierto.

El documento enfatiza que este desplazamiento es actualmente una hipótesis porque los datos para probarlo no existen. No hay una estimación global de los subsidios a la acuicultura, y los pocos estudios regionales disponibles muestran un panorama fragmentado. Por ejemplo, un estudio de la Unión Europea encontró que, si bien se gastaron miles de millones en el sector, la producción se había estancado y no había indicadores para medir la sostenibilidad ambiental de ese gasto. La Organización Mundial del Comercio exige que los países informen sobre sus subsidios, pero el cumplimiento es deficiente y el marco de información suele estar incompleto. El autor advierte que, si la acuicultura sigue el mismo camino lento que la pesca silvestre, donde se recopilaron pruebas durante dos décadas antes de que se crearan las reglas, la disciplina significativa para el sector de cultivo podría no llegar hasta la década de 2040, para cuando el sector será aún más grande y difícil de regular.

Para abordar esto, el documento propone cuatro pasos modestos que podrían tomarse dentro de las instituciones existentes sin necesidad de un nuevo tratado global. Primero, se debe alentar a los países a informar voluntariamente sobre sus subsidios de acuicultura a un nuevo comité, utilizando una lista estándar de categorías para que los datos sean comparables. Segundo, la próxima ronda de negociaciones, que debe concluir en 2029 para mantener vivo el acuerdo, debe incluir una cláusula que exija una revisión de cómo los subsidios de cultivo afectan a la pesca silvestre. Tercero, los países podrían cambiar sus propias reglas nacionales para hacer que su ayuda a las granjas de peces sea condicionada a que el alimento no provenga de poblaciones sobreexplotadas o ilegales, extendiendo efectivamente la prohibición de la pesca perjudicial a lo largo de la cadena de suministro. Finalmente, el comité debería aclarar las definiciones para que cualquier apoyo vinculado a la cantidad de peces silvestres capturados o comprados sea tratado como un subsidio a la pesca, independientemente de cómo se llame el esquema.

El documento concluye que el nuevo acuerdo fue negociado para un mundo donde la pesca silvestre era la principal fuente de productos del mar, pero entró en vigor en un mundo donde las granjas suministran la mayoría. Un tratado que disciplina la captura de peces silvestres mientras ignora al sector que convierte una gran parte de esa captura en alimento está abierto a la elusión que nadie podrá medir. Traer al sector de cultivo a la vista mediante un mejor reporte y revisión es un paso necesario para asegurar que el esfuerzo global para proteger los océanos no sea deshecho por la misma industria destinada a ayudarlo. El autor argumenta que arreglar este punto ciego ahora es mucho más barato y fácil que esperar hasta que los subsidios estén profundamente arraigados en las empresas de cultivo y los grupos políticos que las defienden se hayan vuelto demasiado poderosos para cambiar.