The aquaculture blind spot: anticipating subsidy displacement after the WTO Agreement on Fisheries Subsidies

几十年来，世界海洋一直被视为一个共享的储藏室，任何拥有船只的人都可以取走鱼类，直到货架空空如也。为了阻止这种情况，各国长期以来一直试图监管政府向渔业船队提供的资金，即补贴，因为廉价的燃料或免费的设备会鼓励船只在鱼类种群已经低到无法恢复时继续捕捞。然而，我们获取海鲜的方式发生了重大转变。虽然野生捕捞曾占据主导地位，但现在鱼类养殖生产了人类摄入的一半以上鱼类和贝类。2024年，养殖业产出了1.03亿吨水生动物，超过了从野外捕获的9200万吨。然而，旨在保护海洋的规则是针对旧世界编写的。一项于2025年9月生效的新全球协议严格限制了政府向野生捕捞提供的资金，但明确将鱼类养殖排除在外。这造成了一种奇怪的情况：海鲜产业中最具生产力的部分在运作时，却缺乏与野生捕捞相同的财务约束。

日内瓦大学的一个新视角研究了当一项全球性规则保护了一个行业的其中一侧而忽略另一侧时会发生什么。作者皮埃尔-让·克劳斯（Pierre-Jean Clausse）认为，这种差距不仅让鱼类养殖处于监管之外，还积极促使政府将其支出从受限的野生渔业转向不受限的养殖业。这种被称为“补贴位移”的转变意味着，旨在支持海鲜生产的公共资金可能会流向那些仍高度依赖野生鱼类作为饲料，或利用法律漏洞来维持高强度捕捞压力的养殖业务。由于目前没有全球数据库来追踪政府向鱼类养殖提供了多少资金，且该协议并不要求它们进行报告，因此没有人能够衡量这种转变是否正在发生，以及它造成了多少破坏。该论文指出，如果不制定新规则将这些隐藏的补贴带入公众视野，那么旨在拯救野生鱼类种群的全球努力，可能会被这个本应减轻压力的行业悄然破坏。

问题的核心在于新的世界贸易组织协议如何定义其范围。该条约旨在停止非法捕捞、过度捕捞以及在无人管辖的公海进行的捕捞活动。它成功禁止了在开放海域进行的这些特定活动的补贴。然而，该协议包含一个脚注，指出水产养殖和内陆渔业被排除在外。这种排除是基于这样一个观点：鱼类养殖场是私人财产，所有者需承担管理不善的成本，而不像属于大家的野生鱼类资源那样。因此，虽然该条约成功约束了野生捕捞，却让养殖部门陷入了法律盲区。论文指出，虽然有估算显示2018年全球用于野生捕捞的补贴超过350亿美元，但对于鱼类养殖并没有同等的全球数据。这种数据的缺失使得人们无法得知新规则是否按预期发挥作用，或者是否只是将问题转移到了别处。

作者确定了这种位移可能发生的三个具体途径。第一种是简单的预算转移。由于无法再为过度捕捞的野生鱼类提供燃料或船只资金，那些仍有生产目标和政治压力维持海鲜产业增长的政府，其资金的明显去向就是养殖部门。例如，中国目前的五年计划旨在保持野生捕获量稳定同时增加总海鲜产量，这意味着所有的增长必须来自养殖业。同样，欧盟在其最近的渔业基金中也为水产养殖分配了超过十亿欧元的资金。虽然这些支出中的许多可能是有益的，但论文认为，将公共资金转移到一个缺乏可持续性约束的部门，存在着风险，即由这笔钱造成的伤害将从海洋转移到养殖场。

第二种位移路径是通过养殖鱼类食用的食物实现的。许多养殖物种，如三文鱼和虾，需要由野生鱼类制成的饲料。每年大约有2100万吨野生鱼类被捕获，仅仅是为了转化为这些养殖场使用的鱼粉和鱼油，而水产养殖几乎消耗了其中的全部。如果政府补贴饲料成本或购买饲料的养殖场，这笔钱间接地支持了捕捞这些用于饲料的小型野生鱼类船队。新协议禁止了对过度捕捞种群的捕捞补贴，但并不涵盖处理鱼类的陆上工厂或购买结果鱼粉的养殖场。一个国家可以技术性地遵守协议中的每一项规则，同时仍在资助维持需求，从而让管理不善的野生渔业持续运转。

第三种路径涉及法律定义。一些被称为“基于捕获的养殖”（capture-based aquaculture）的养殖方式，涉及捕捉幼小的野生鱼类（如金枪鱼或鳗鱼），并在养殖网箱中进行育肥。捕捉这些鱼类的行为被视为野生捕捞，受新规则约束，但育肥过程则不然。这创造了一个模糊的界限，即补贴可以被设计为支付育肥阶段的费用，从而规避捕获阶段的成本，有效地钻了法律漏洞。同样，一项关于海上加工鱼类的拨款受到协议约束，但同样的拨款若用于港口加工则不受约束。论文指出，凡是条约在生产链中划线的地方，支持往往会被设计成落在更便宜、不受约束的那一侧。

论文强调，这种位移目前还只是一个假设，因为证明它的数据并不存在。目前没有关于水产养殖补贴的全球估算，仅有的几个区域性研究也呈现出碎片化的图景。例如，一项针对欧盟的研究发现，尽管投入了数十亿资金，但生产却停滞不前，且缺乏衡量其环境可持续性的指标。世界贸易组织要求各国报告其补贴情况，但合规性较差，且报告框架通常是不完整的。作者警告说，如果水产养殖遵循野生捕捞的老路——即在制定规则前经历了长达二十年的证据收集期——那么对养殖部门的有意义约束可能要到2040年代才会到来，届时该部门规模将更大，且更难监管。

为了解决这个问题，论文提出了四项可以在现有机构内采取的适度措施，而无需制定新的全球条约。首先，应鼓励各国自愿向一个新的委员会报告其水产养殖补贴，并使用标准化的类别列表以确保数据的可比性。其次，下一轮谈判必须在2029年前结束以维持协议的生命力，届时应加入一项条款，要求审查养殖补贴如何影响野生捕捞。第三，各国可以修改其国内规则，使对鱼类养殖场的援助以“饲料不得来自过度捕捞或非法种群”为前提条件，从而有效地将针对有害捕捞的禁令延伸到整个供应链。最后，委员会应澄清定义，使任何与捕获或购买野生鱼类数量挂钩的支持都被视为捕捞补贴，无论该计划被称为什么。

论文总结道，这项新协议是针对一个野生捕捞仍是主要海鲜来源的世界进行谈判的，但它进入实施时，世界已转变为养殖业供应大部分海鲜的时代。一个既约束野生鱼类捕捞，又忽视了将大量此类捕获物转化为饲料的部门的条约，极易遭到规避，且无人能对其进行衡量。通过更好的报告和审查将养殖部门纳入视野，是确保全球保护海洋的努力不被其原本旨在帮助的行业所破坏的必要步骤。作者认为，现在解决这个盲点比等待补贴深深植根于养殖企业，并使其背后的政治集团变得强大到无法改变要便宜且容易得多。