Land Regularisation for Reducing Urban Housing Inequality through State Recognition of Informal Housing Residents

인도의 거대 도시들에는 두 개의 매우 다른 세계를 가르는 깊은 격차가 존재한다. 한쪽에는 부유하고 권력 있는 이들을 위해 설계된 넓은 도로, 현대적인 건물, 엄격한 규칙이 있는 '계획된 도시'가 서 있다. 다른 한쪽에는 수백만 명의 사람들이 임시 거처에서 생활하는, 법적 허가 없이 거주하는 경우가 많은 비공식 정착촌들의 밀집된 네트워크인 '비계획적 도시'가 있다. 수십 년 동안 이러한 격차를 해결하기 위한 표준적인 접근 방식은 이 비공식 지역들을 철거하고 주민들을 도시 외곽에 정부가 지은 새 아파트로 이주시키는 것이었다. 이 방식은 집을 단순히 물리적인 구조물로 간주하며, 사람들에게 새 건물을 제공하기만 하면 그들의 문제가 해결될 것이라고 가정한다. 그러나 이러한 관점은 중요한 현실을 놓치고 있다. 도시 빈곤층에게 집은 단순한 피난처가 아니라, 그들의 경제적 삶, 공동체, 그리고 정체성의 중심이라는 점이다. 사람들이 직장과 이웃으로부터 멀리 떨어진 곳으로 옮겨질 때, 그들은 생존 능력을 상실하게 된다.

법학자 비나야크 스워룹(Vinayak Swaroop)과 아칸샤 싱(Akansha Singh)이 작성한 이 논문은 도시 주기에 대한 기존의 사고방식에 도전한다. 저자들은 사람들을 내쫓는 대신, 정부가 이미 그곳에 살고 있는 사람들을 인정해야 한다고 주장한다. 그들은 '토지 정규화(land regularisation)'라고 불리는 정책을 제안한다. 간단히 말해, 이는 국가가 이러한 비공식 정착촌을 도시의 정당한 일부로 공식적으로 인정하는 것을 의미한다. 이것이 반드시 주민들에게 즉각적인 토지 완전 소유권을 부여하는 것은 아니지만, 그들에게 머무를 수 있는 법적 권리를 부여함으로써 전기, 수도 및 기타 공공 서비스를 이용할 수 있게 해준다. 연구자들은 이 접근 방식이 도시 가장자리에 새로운 주택을 짓는 것보다 훨씬 효과적이라고 제안하는데, 그 이유는 사람들이 생계 수단 근처에 머물게 하고 공동체의 사회적 구조를 보존할 수 있기 때문이다. 이 주민들을 법적으로 '가시화'함으로써, 국가는 그들을 고립된 곳으로 몰아내는 대신 기존의 집을 개선할 수 있도록 도울 수 있다.

저자들은 먼저 주거 불평등을 해결하려는 기존 방식들이 왜 실패하고 있는지 검토하며 시작한다. 그들은 정부가 사용해 온 세 가지 주요 전략을 살펴본다: 정부 주택 건설, 부유한 동네와 가난한 동네를 혼합하기 위한 용도 지역제(zoning) 규칙 적용, 그리고 빈곤층을 위한 주택을 짓기 위해 민간 기업을 활용하는 방식이다. 그들은 이 세 가지 접근 방식 모두가 돕고자 했던 사람들에게 오히려 상황을 악화시키는 경우가 많다는 것을 발견했다. 정부가 새 주택을 지을 때, 이는 빈곤층이 일하는 시장이나 공장에서 멀리 떨어진 도시 외곽에 배치되는 경우가 빈번하다. 예를 들어, 하이데라바드에서는 10만 채의 주택을 제공하기 위한 계획이 결과적으로 70% 이상을 도시 주변부에 배치하게 되었다. 그곳으로 이주한 주민들은 직장에서 단절되었고, 긴 통근 비용을 감당할 수 없었으며, 자신들을 지탱해주던 긴밀한 공동체로부터 분리되었다. 새 건물들은 적절한 물과 전기가 부족한 경우가 많았고, 건축 품질도 조в질이 낮았다. 그 결과, 사람들은 머리 위에 새 지붕을 얻었음에도 불구하고 생계 수단과 공동체 의식을 잃었다.

사치스러운 프로젝트에 저렴한 주택 단지를 포함하도록 개발자에게 강제하는 용도 지역제 규칙 또한 어려움을 겪는다. 저자들은 그러한 규칙이 존재하더라도 부유한 주민들이 가난한 이들 근처에 사는 것을 저항하며, 개발자들이 법의 취지를 우회하는 방법을 찾아낸다고 설명한다. 더욱이, 도시 내에 더 많은 집을 짓는 것 자체가 도움이 되지 않을 수 있는데, 만약 사람들이 그곳에서 일자리를 찾을 수 없다면 말이다. 현대의 인도 도시는 고등 교육을 요구하는 첨단 기술직이 점점 더 지배하고 있으며, 이 도시를 건설한 미숙련 노동자들은 일할 곳이 없는 상태다. 그들이 일을 찾을 수 없다면, 아무리 저렴하게 만들어진 주택이라 할지ord 해도 그것을 감당할 수 없다. 이 논문은 이러한 정책들이 주택을 사고팔 수 있는 상품으로 취급하며, 도시 빈곤층에게 주택은 일이 있는 곳에 위치해야 하는 생존 도구라는 사실을 간과하고 있다고 주장한다.

저자들은 더 나은 대안으로서 '정규화'라는 개념으로 눈을 돌린다. 그들은 사람들이나 장소를 정부가 이해하고 파악할 수 있게 만드는 '가시성(legibility)'이라는 개념을 인용한다. 현재 비공식 정착촌에 사는 사람들은 종종 보이지 않거나 심지어 범죄자로 취급되어, 도시에 대한 권리가 없는 '침입자'로 낙인찍힌다. 이러한 상태는 그들이 쫓겨날 것을 두려워하여 도움을 요청하거나 집을 개선하는 것을 두렵게 만든다. 정규화는 이러한 역학 관계를 바꾼다. 이는 정부가 모든 땅을 사거나 새로운 마천루를 짓는 것을 요구하지 않는다. 대신, 정부가 누가 어디에 사는지 공식적으로 기록하고 그들에게 제한적인 체류 권한을 부여하는 것을 허용한다. 이 법적 인정은 그들이 자신의 집에 투자할 수 있는 안정성과 도로 및 배수 시설 같은 기본 서비스를 요구할 수 있는 자신감을 준다.

이것이 실제로 어떻게 작동하는지 테스트하기 위해, 논문은 인구의 33%, 즉 200만 명 이상의 사람들이 슬럼가에 거주하는 하이데라바드의 주택 정책 역사를 살펴본다. 연구자들은 1970년대부터 현재까지의 노력을 추적한다. 그들은 지역 사회를 참여시켰을 때 초기 정규화 시도들이 어느 정도 성공적이었다는 것을 발견했다. 과거에 정부가 지역 지도자들과 협력하여 도로와 용수 공급을 개선했을 때, 주민들은 소유감을 느꼈고 동네는 더 안전하고 살기 좋아졌다. 그러나 이러한 성공은 차별로 인해 종종 훼손되었다. 논문은 일부 주민들에게는 결국 토지를 소유할 권리가 주어졌지만, 특히 낮은 카스트나 소외된 공동체 출신들은 동일한 권리를 거부당했다는 점을 언급한다. 이는 선의를 가진 정책이라 할지라도 모든 시민을 평등하게 대우하지 않는다면 실패할 수 있음을 보여준다.

하이데라바드에서의 가장 최근 시도는 '토지 정규화 계획, 2020'이다. 이 정책은 미승인 필지의 소유자가 정규화를 신청하고 수수료를 지불하여 토지를 합법화하도록 요구한다. 목표는 불법 구획의 확산을 막고 이러한 지역들을 공식적인 계획 시스템 안으로 가져오는 것이다. 저자들은 이 접근 방식이 사람들을 내쫓는 대신 기존 정착촌을 살기 좋게 만드는 데 초점을 맞추고 있기 때문에 유망하다고 주장한다. 그러나 그들은 또한 현재 실행 과정에서의 주요 결함을 지적한다. 2024년 말 기준으로, 규칙이 법원에서 다투어지고 있기 때문에 200만 건 이상의 신청이 여전히 계류 중이다. 이러한 지연은 주민들을 불안 상태에 빠뜨렸으며, 법적 지위를 확보하거나 집을 개선하는 것을 어렵게 만들었다. 논문은 정규화가 진정으로 작동하려면 정부가 단순히 위에서 아래로 규칙을 만드는 것이 아니라, 공동체와 적극적으로 소통해야 한다고 제안한다. 과정은 포용적이어야 하며, 주민들이 자신의 동네가 어떻게 개발될지에 대해 목소리를 낼 수 있도록 해야 한다.

저자들은 토지 정규화가 완벽한 해결책은 아니지만, 가장 효과적인 경로라고 결론짓는다. 그것은 도시 빈곤층이 도시 가장자리가 아닌 도시에서 살 자격이 있는 동등한 시민임을 인정하는 것이다. 그들이 머무를 권리를 인정함으로써, 국가는 그들이 생계를 유지해 주는 사회적, 경제적 네트워크를 파괴하지 않고도 더 나은 삶을 구축할 수 있도록 도울 수 있다. 논문은 이러한 종류의 인정과, 빈곤층을 위한 일자리 창출을 위한 병행 노력이 없다면 주택 정책은 계속 실패할 것이라고 경고한다. 궁극적인 목표는 단순히 지붕을 제공하는 것이 아니라, 모든 거주자가 도시의 미래에 자리를 잡을 수 있도록 보장하는 것이다. 연구자들은 이것이 사고방식의 전환을 필요로 한다고 강조한다. 즉, 비공식 도시를 지워버려야 할 문제가 아니라, 지원받고 통합되어야 할 도시 생태계의 필수적인 부분으로 보는 것이다.