Land Regularisation for Reducing Urban Housing Inequality through State Recognition of Informal Housing Residents

在印度繁华的大都市中，一道深刻的鸿沟贯穿了整个景观，将两个截然不同的世界分隔开来。一边是“规划城市”，这是一个拥有宽阔道路、现代建筑和严格规则的空间，专为富人和权势阶层设计。另一边则是“非规划城市”，这是一个由非正式定居点组成的密集网络，数以百万计的人民居住在临时搭建的房屋中，且往往没有合法的居住许可。几十年来，解决这一鸿沟的标准方法就是拆除这些非正式社区，并将居民搬迁到城市郊区政府建造的新公寓中。这种方法假设房屋仅仅是一个物理结构，认为只要人们有了新建筑，他们的问题就会得到解决。然而，这种观点忽略了一个至关重要的现实：对于城市贫困人口而言，家不仅仅是一个遮风避雨之所；它是其经济生活、社区和身份的核心。当他们被移至远离工作岗位和邻里的地方时，他们便失去了生存能力。

法律学者维纳亚克·斯瓦鲁普（Vinayak Swaroop）和阿坎莎·辛格（Akansha Singh）撰写的这篇论文，对传统的城市住房思维方式提出了挑战。作者认为，政府不应将人们迁出，而应承认那些已经存在于那里的人们。他们提出了一种名为“土地合法化”（land regularisation）的政策。简单来说，这意味着国家正式承认这些非正式定居点是城市合法的组成部分。这并不一定意味着立即赋予居民土地的完全所有权，但它赋予了他们留下的法律权利，从而使他们能够获得电力、水资源和其他公共服务。研究人员认为，这种方法比在城市边缘建造新住房更为有效，因为它让人们能够留在生计附近，并保留了社区的社会结构。通过使这些居民在法律上变得“可见”，国家可以帮助他们改善现有的家园，而不是将他们流放到孤立的状态。

作者首先探讨了为什么解决住房不平等的现有方法正在失效。他们研究了政府采取的三种主要策略：建造新的政府住房、制定旨在让富人与穷人社区混合的区划规则，以及利用私营公司为穷人建设住房。他们发现，这三种方法往往适得其反，损害了原本旨在帮助的对象。当政府建造新住房时，通常会将这些公寓建在城市的远郊，远离穷人工作的市场和工厂。例如，在海德拉巴，一项旨在提供10 万套住房的计划，最终导致超过 70% 的住房位于城市边缘。搬迁到那里的居民发现自己与工作脱节，无法负担长途通勤，并与支持他们的紧密社区分离。新建筑往往缺乏完善的水电供应，且建筑质量低劣。结果是，尽管人们有了新屋顶，却失去了生计和社区感。

试图强制开发商在新的豪华项目中包含廉价住房单元的区划规则也面临困难。作者解释说，即使存在此类规则，富裕居民也往往抵制住在穷人附近，而开发商也会寻找规避法律精神的方法。此外，如果人们无法在城市找到工作，仅仅建造更多的房子也无济于事。现代印度城市日益由需要高等教育的高科技工作主导，这使得建造这座城市的非熟练劳动力在就业方面无处落脚。如果找不到工作，无论住房价格多么低廉，他们也负担不起。论文指出，这些政策将住房视为一种可买卖的商品，忽略了对于城市贫困人口而言，住房是一种必须位于工作场所附近的生存工具。

随后，作者转向了将“合法化”作为更优替代方案的概念。他们借鉴了“可识别性”（legibility）的概念，即使人们和场所对政府而言是可见且可理解的。目前，居住在非正式定居点的人们往往被视为“不可见”甚至被视为罪犯，被贴上“侵占者”的标签，认为他们对城市没有权利。这种地位让他们不敢寻求帮助或改善自己的家园，因为他们担心被驱逐。合法化改变了这种动态。它并不要求政府购买所有土地或建造摩天大楼。相反，它允许政府正式记录谁住在哪里，并授予他们有限的留驻权。这种法律认可给了他们投资于自己家园所需的安全感，以及要求获得道路和排水系统等基本服务的信心。

为了测试这在实践中如何运作，论文研究了海德拉巴的住房政策史，该市有超过 200 万人（约占总人口的 33%）居住在贫民窟中。研究人员追溯了从 20 世纪 70 年代至今的努力。他们发现，早期的合法化尝试在涉及当地社区时取得了一些成功。过去，当政府与当地领导合作改善道路和供水时，居民产生了一种主人翁意识，社区也变得更加安全和宜居。然而，这些成功往往受到歧视的影响。论文指出，虽然一些居民最终获得了拥有土地的权利，但其他居民，特别是来自低种姓和边缘化群体的居民，却被剥夺了同样的权利。这表明，即使是初衷良好的政策，如果不能平等对待所有公民，也会失败。

海德拉巴最近的一次尝试是“2020 年土地合法化计划”。该政策要求未获批准的地块所有者申请合法化并缴纳费用，以使其土地合法化。其目标是停止非法布局的扩张，并将这些区域纳入正式的规划体系。作者认为，这种方法是有前景的，因为它侧重于让现有的定居点变得宜居，而不是驱逐人们。然而，他们也指出了其目前实施中的一个重大缺陷。截至 2024 年底，由于相关规则在法庭上受到质疑，超过 200 万份申请仍处于待处理状态。这种延迟让居民处于焦虑之中，既无法获得法律地位，也无法改善自己的家园。论文建议，要使合法化真正发挥作用，政府不仅要进行自上而下的规则制定，还必须积极与社区互动。这一过程需要具有包容性，允许居民对其社区的发展发表意见。

作者总结道，土地合法化并非完美的解决方案，但它是最有效的路径。它承认城市贫困人口是平等的公民，理应居住在城市中，而不是在其边缘。通过承认他们留下的权利，国家可以帮助他们建立更好的生活，而不必破坏维持其生存的社会和经济网络。论文警告说，如果没有这种认可，并且没有同步创造就业机会的努力，住房政策将继续失败。最终目标不仅是提供一个屋顶，而是确保每位居民都能在城市的未来中拥有一席之地。研究人员强调，这需要转变观念：不要将非正式城市视为一个需要被抹去的难题，而应将其视为一个需要得到支持和整合的、至关重要的城市生态系统的一部分。