Land Regularisation for Reducing Urban Housing Inequality through State Recognition of Informal Housing Residents

インドの広大な都市部には、全く異なる二つの世界を隔てる深い溝が横たわっている。一方には、「計画都市」がそびえ立つ。そこは、富裕層や権力者のために設計された、広い道路、近代的な建物、そして厳格な規則を備えた空間である。もう一方には、「無計画都市」が広がっている。そこは非公式な居住区が密集したネットワークであり、何百万人もの人々が、多くの場合、そこに住む法的許可を持たない仮設住宅で暮らしている。数十年にわたり、この格差を解消するための標準的な手法は、これらの非公式な近隣地域を解体し、住民を街の郊外にある政府建設のアパートメントへと移転させることであった。この手法は、家とは単なる物理的な構造物であり、人々に新しい建物を与えれば問題は解決するという前提に基づいている。しかし、この見方は極めて重要な現実を見落としている。都市部の貧困層にとって、家とは単なるシェルターではなく、彼らの経済生活、コミュニ材、そしてアイデンティティの中心なのである。人々が仕事や隣人から遠く離れた場所に移動させられるとき、彼らは生き抜くための手段を失うのである。

法学者ヴィナヤク・スワループとアカンシャ・シンによって執筆されたこの論文は、都市住宅に関する古い考え方に異を唱えている。著者らは、人々を追い出す代わりに、政府はそこに既に存在している人々を認めるべきだと主張している。彼らは「土地の正規化（ランド・レギュラリゼーション）」と呼ばれる政策を提案している。簡単に言えば、これは国家がこれらの非公式な居住区を、都市の正当な一部として公式に承認することを意味する。これは必ずしも住民に直ちに土地の完全な所有権を与えるものではないが、滞在する法的権利を付与するものであり、それによって電気、水、その他の公共サービスへのアクセスが可能になる。研究者らは、このアプローチは、人々を街の端へと移す住宅建設よりもはるかに効果的であると示唆している。なぜなら、この方法であれば、人々の生計の場に近い場所に留まり、コミュニティの社会的な仕組みを維持できるからである。住民を法に対して「可視化」させることで、国家は彼らを孤立した場所へと追放するのではなく、既存の住まいを改善できるよう支援することができるのである。

著者らはまず、なぜ現在の住宅不平等の解決策が失敗しているのかを検証することから始める。彼らは、政府が用いてきた3つの主要な戦略を検討している。それは、政府による新規住宅建設、富裕層と貧困層の近隣地域を混在させるためのゾーニング規則の作成、そして貧困層のための住宅建設に民間企業を利用することである。彼らは、これら3つのアプローチがいずれも、本来助けるべき人々にとって状況を悪化させていることが多いと指摘している。政府が新しい住宅を建設する場合、それはしばしば市場や工場から遠く離れた都市の辺境に配置される。例えばハイデラバードでは、10万戸の住宅を提供することを目的とした計画において、7割以上が都市の周辺部に位置することになった。そこに移住した住民たちは、仕事から切り離され、長い通勤時間を負担することができず、互いに支え合ってきた緊密なコミュニティからも引き離された。新しい建物には適切な水や電気が欠けていることも多く、建設の質も低かった。その結果、人々は新しい屋根を手に入れたものの、生計手段とコミュニティの感覚を失ったのである。

高級プロジェクトの中に手頃な価格のユニットを含めるよう開発者に強いるゾーニング規則も、苦戦している。著者らは、そのような規則が存在する場合でも、富裕層の住民は貧困層の近くに住むことに抵抗し、開発者は法の精神を回避する方法を見つけ出すのだと説明している。さらに、単に都市に多くの住宅を建設しても、そこに仕事がなければ意味がない。現代のインドの都市は、高度な教育を必要とするハイテク職にますます支配されており、都市を築き上げた未熟練労働者には働く場所が残されていない。もし仕事が見つからなければ、たとえ住宅がどれほど安価に作られたとしても、彼らは新しい住宅を購入することはできない。論文は、これらの政策が住宅を売買される「商品」として扱っており、都市部の貧困層にとって住宅とは、仕事がある場所に位置していなければならない「生存のための道具」であるという事実を無視していると論じている。

次に、著者らはより優れた代替案として「正規化」の概念へと議論を進める。彼らは「レジビリティ（判読可能性／可視性）」という概念を援用している。これは、人々や場所を政府にとって分かりやすく、目に見える状態にすることを意味する。現在、非公式な居住区に住む人々は、しばなる「侵入者」として扱われ、都市に対する権利を持たない、あるいは犯罪者として扱われることが多い。このステータスのせいで、彼らは立ち退きを恐れて、助けを求めたり自宅を改善したりすることを躊躇してしまう。正規化はこのダイナミクスを変えるものである。それは、政府にすべての土地を購入させたり、高層ビルを建てさせたりすることを要求するものではない。代わりに、政府が誰がどこに住んでいるかを公式に記録し、限定的な滞在権を付与することを可能にする。この法的承認は、彼らが自身の家に投資し、道路や排水溝といった基本的なサービスを要求するための自信と安心感を与える。

この仕組みが実際にどのように機能するかを検証するために、論文は、人口の約33％にあたる200万人以上がスラムに住むハイデラバードの住宅政策の歴史を調査している。研究者らは、1970年代から現在に至るまでの取り組みを辿っている。彼らは、以前の正規化の試みが、地域コミュニティを巻き込んだ場合には一定の成功を収めていたことを発見した。かつて、政府が地元のリーダーと協力して道路や水道を整備した際、住民は所有意識を感じ、近隣地域はより安全で住みやすいものとなった。しかし、これらの成功はしばしば差別によって台無しにされた。論文は、一部の住民には最終的に土地の所有権が与えられた一方で、特に低カーストや疎外されたコミュニティの人々は、同様の権利を拒否されたことを記している。これは、たとえ善意に基づいた政策であっても、すべての市民を平等に扱わなければ失敗することを示している。

ハイデラバードにおける最新の試みは、「土地正規化スキーム2020」である。この政策は、未承認の区画の所有者に、土地を合法化するために申請と手数料の支払いを求めるものである。その目的は、違法な区画整理の拡大を阻止し、これらのエリアを公式な計画システムに取り込むことにある。著者らは、このアプローチは人々を追い出すのではなく、既存の居住区を住みやすくすることに焦点を当てているため、有望であると論じている。しかし、彼らは現在の実施における大きな欠陥についても指摘している。2024年後半の時点で、ルールが裁判所で争われているため、200件以上の申請が依然として保留状態にある。この遅延により、住民は法的地位を確保することも、自宅を改善することもできず、不安な状態に置かれている。論文は、正規化が真に機能するためには、政府はトップダウンでルールを作るだけでなく、コミュニティと積極的に関わらなければならないと示唆している。プロセスは包括的であり、住民が自分たちの近隣地域がどのように発展していくかについて意見を言えるようにする必要がある。

著者らは、土地の正規化は完璧な解決策ではないが、最も効果的な道筋であると結論づけている。それは、都市部の貧困層が、都市の端ではなく、都市に住む権利を持つ平等な市民であることを認めるものである。彼らの滞在する権利を認めることで、国家は、彼らを支えている社会的・経済的なネットワークを破壊することなく、より良い生活を築けるよう支援できる。論文は、このような認識と、貧困層のための雇用創出に向けた並行した努力がなければ、住宅政策は失敗し続けるだろうと警告している。究極の目標は、単に屋根を提供することではなく、すべての住民が都市の未来において居場所を持てるようにすることである。研究者たちは、これには考え方の転換が必要であると強調している。すなわち、非公式な都市を「消し去られるべき問題」としてではなく、「支援し、統合していくべき、都市のエコシステムにおける不可欠な一部」として捉えることである。