Examining the paradox of revenue-rich but infrastructure-poor urbanization in Ethiopia’s medium-sized cities, focusing on how institutional factors determine compliance with land-based financing mechanisms

도시들은 세계 그 어느 곳보다 빠르게 성장하고 있으며, 이러한 급격한 확장은 도로, 용수 시스템, 공공 건물에 대한 막대한 수요를 창출합니다. 많은 개발도상국에서 지방 정부는 이러한 필수 서비스를 구축하기 위한 자금을 마련하는 데 어려움을 겪고 있습니다. 인기를 얻고 있는 한 가지 전략은 도시 부지를 개발업자에게 매각하거나 임대하여 그 돈으로 인프라 비용을 충당하는 것입니다. 그 논리는 간단합니다. 도시가 성장하고 가치가 높아짐에 따라 도시 내 토지의 가치도 높아지며, 정부는 그 가치 상승분을 포착하여 성장을 가능하게 하는 바로 그 프로젝트들을 위해 자금을 조달할 수 있다는 것입니다. 이 접근 방식은 토지 판매를 통해 수집된 돈이 다른 용도가 아닌 도시를 건설하는 데 사용되어야 한다는 단순한 약속에 의존합니다.

하지만 법률이 제정되어 있는 것과 그것을 준수하는 것은 별개의 문제입니다. 에티오피아에서는 국가 규칙에 따라 토지 임대에서 징수된 모든 금액의 90%를 인프라에 사용하도록 규정하고 있습니다. 이는 도시가 재정을 얼마나 잘 관리하는지를 보여주는 명확한 시험대가 됩니다. 한 연구는 에티오피아 북부의 중소 도시인 인지바라(Injibara)를 통해 이 약속이 지켜지고 있는지 살펴봅니다. 연구진은 왜 어떤 도시들은 많은 돈을 걷으면서도 정작 필요한 도로와 시설을 건설하는 데는 실패하는지를 이해하고자 했습니다. 그들은 문제가 들어오는 돈의 부족 때문인지, 아니면 단순히 그 돈이 다른 용도로 사용되고 있기 때문인지를 조사했습니다.

연구는 지난 10년 동안 인구와 토지 가치가 급격히 상승한 에티오피아 북부의 활기찬 도시 인지바라에 초점을 맞췄습니다. 연구진은 2014년부터 2023년까지 10년간의 재무 기록을 수집하여 도시가 토지 임대로부터 정확히 얼마를 징수했는지, 그리고 그 돈이 실제로 어떻게 사용되었는지를 추적했습니다. 또한 수백 명의 주민 및 시 관계자들과 면담하여 숫자 뒤에 숨겨진 압박과 결정 과정을 파악했습니다. 목표는 법이 요구하는 사항과 현장에서 실제로 일어나는 일 사이의 간극을 측정하는 것이었습니다.

연구 결과는 냉혹한 현실을 보여줍니다. 도시는 돈을 걷는 데는 매우 능숙했지만, 돈을 써야 할 곳에 쓰는 데는 실패했습니다. 10년 동안 도시는 토지 임대로부터 4억 2,500만 에티오피아 비르(birr) 이상의 금액을 징수했습니다. 법에 따르면 이 금액의 90%인 약 3억 8,300만 비르가 인프라에 사용되어야 했습니다. 그러나 도시는 인프라 프로젝트에 약 1억 7,000만 비르만을 지출했습니다. 이는 토지에서 징수된 1달러당 도시의 미래를 건설하는 데 사용된 금액이 절반에도 미치지 못함을 의미합니다. 의도된 목적에 쓰이지 않고 징수되었으나 사용되지 않은 총 부족액은 2억 1,300만 비르가 넘었습니다.

연구진은 문제가 수익 징수의 실패가 아님을 발견했습니다. 사실, 도시는 자금을 모으는 데 매우 효율적이었으며, 종종 계획했던 금액의 거의 전액을 징수했습니다. 문제는 자금이 도착한 후 예산이 어떻게 관리되느냐에 있었습니다. 연구 결과, 도시는 토지 임대 자금을 일상적인 운영 비용을 충당하는 데 체계적으로 전용하고 있었습니다. 인프라에 투입되어야 했던 자금의 거의 42%가 대신 정부 직원의 급여, 수당, 출장비로 사용되었습니다. 또 다른 큰 부분은 개발을 위해 토지가 수용된 사람들에 대한 보상금으로 사용되었으며, 나머지는 사무 행정과 차량 유지비로 사용되었습니다. 본질적으로, 도시는 새로운 도로와 학교를 짓기 위한 돈을 현재의 불을 밝히고 청구서를 납부하는 데 사용하고 있었던 것입니다.

이러한 현상이 왜 발생하는지 이해하기 위해 연구진은 시 행정의 내부 작동 방식을 살펴보았습니다. 그들은 법을 따를 수 있는 능력이 자금의 양이 아니라 도시가 얼마나 잘 조직되어 있는지에 달려 있다는 것을 발견했습니다. 세 가지 특정 요인이 도시가 돈을 올바르게 사용하는지를 결정했습니다: 자본 예산을 얼마나 잘 집행하는지, 기록 관리의 질, 그리고 기관의 전반적인 효율성입니다. 도시가 강력한 문서화 체계와 효율적인 프로세스를 갖추었을 때 규칙을 준수할 가능성이 더 높았습니다. 놀랍게도, 자금을 징수하는 속도나 성공 여부는 돈이 올바르게 사용되는지에 영향을 미치지 않았습니다. 도시는 자금을 모으는 데는 탁월할 수 있지만, 내부 시스템이 취약하다면 여전히 인프라를 건설하지 못할 수 있습니다.

연구는 두 번째 차원의 실패도 강조했습니다. 도시가 인프라에 돈을 쓰기로 계획했을 때조차도, 실제로 지출하지 못하는 경우가 많았습니다. 데이터에 따르면 도시는 건설을 위해 책정해 둔 자본 예산의 약 57%만을 활용했습니다. 이는 전용되지 않은 나머지 돈조차도 계약자 채용 지연, 느린 조달 과정, 또는 프로젝트를 관리할 기술 인력 부족으로 인해 은행에 그대로 남아 있었다는 것을 의미합니다. 급여를 지급하기 위해 자금을 전용하는 것과 남은 예산을 집행하지 못하는 것이 결합되어, 잠재적인 토지 수익 중 실제로 완공된 인프라로 이어진 것은 약 4분의 1에 불과했습니다.

인지바라 주민들은 이러한 괴리를 뼈저리게 느끼고 있습니다. 설문 조사에서 70% 이상의 사람들이 도시 인프라 상태에 대해 불만을 표했습니다. 그들은 열악한 도로 상태, 서비스 접근성 제한, 그리고 지역 사회 참여 부족을 주요 문제로 꼽았습니다. 가장 시사하는 바는 거의 80%의 주민들이 서비스에 대해 더 많은 비용을 지불하거나 개선을 위해 재정적으로 기여할 의사가 없다는 점이었습니다. 이러한 거부감은 깊은 불신에서 비롯됩니다. 정부가 스스로의 규칙을 지키지 못하고 약속을 이행하지 못하는 것을 볼 때, 사람들은 자신의 기여가 현명하게 사용될 것이라는 믿음을 멈추게 됩니다.

연구진은 단순히 법을 통과시키는 것만으로는 문제를 해결할 수 없다고 결론짓습니다. 토지 수익의 90%를 인프라에 사용해야 한다는 규칙의 존재가 그것이 실제로 일어날 것을 보장하지는 않았습니다. 인프라 자금을 운영 자금으로부터 물리적으로 분리하는 별도 예산(ring-fenced budgets)이나 모든 달러의 흐름을 추적하는 엄격한 감사를 포함하여, 규칙을 집행할 강력한 제도적 메커니즘이 없다면 돈은 계속 전용될 것입니다. 연구는 나아가야 할 길이 더 많은 수익을 걷는 것에 집중하는 것이 아니라, 지방 정부가 재정을 관리할 수 있는 역량을 구축하는 것이라고 제언합니다. 돈을 관리하는 시스템이 고쳐지지 않는 한, 토지 기반 금융의 약속은 실현되지 못한 채 남을 것이며, 도시는 은행 계좌는 가득 차 있지만 건설 현장은 텅 빈 상태로 남게 될 것입니다.