Examining the paradox of revenue-rich but infrastructure-poor urbanization in Ethiopia’s medium-sized cities, focusing on how institutional factors determine compliance with land-based financing mechanisms
这项研究表明，尽管埃塞俄比亚在法律上规定要将90%的土地租赁收入用于基础设施建设，但由于预算利用率低和系统性地将资金挪用于发放薪资等制度性弱点，因贾巴拉市（Injibara City）的合规率平均仅为44.3%，这证明了如果缺乏确保收入转化为基础设施成果的稳健制度机制，仅靠财政规则是不足够的。
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城市的发展速度比世界上几乎任何其他地方都要快，这种快速扩张创造了对道路、水系统和公共建筑的巨大需求。在许多发展中国家，地方政府难以筹集资金来建设这些基本服务设施。一种变得流行的策略是将城市土地出售或租赁给开发商，然后利用这笔钱来支付基础设施建设。其逻辑非常直接：随着城市的增长和价值提升，其内部土地的价值也会随之增加，政府可以捕捉到这种增值，从而为促成这种增长的项目提供资金。这种方法依赖于一个简单的承诺：从土地销售中收取的资金必须用于建设城市，而不是用于其他支出。
然而，法律条文上的规定与实际执行是两回事。在埃塞俄比亚，一项国家规则要求，从土地租赁中收取的全部资金中，必须有百分之九十用于基础设施建设。这为衡量一个城市如何管理其财务提供了一个清晰的测试标准。一项新的研究调查了一个名为因吉巴拉（Injibara）的中型城市，以观察这一承诺是否得到了履行。研究人员想要了解，为什么有些城市收集了大量资金，却仍然无法建成它们所需的道路和设施。他们调查了问题究竟是由于资金流入不足，还是因为资金被完全挪作他用。
该研究聚焦于因吉巴拉，这是一个位于埃塞俄比亚北部的繁荣城市中心，在过去十年中，其人口和土地价值都经历了剧增。研究人员收集了从2014年到2023年的十年财务记录，以追踪该城市从土地租赁中具体收取了多少资金，以及这些资金实际上是如何被使用的。他们还采访了数百名居民和城市官员，以了解数字背后的压力和决策过程。其目标是衡量法律要求与地面实际情况之间的差距。
研究结果揭示了一个残酷的现实。虽然该城市在收钱方面做得相当出色，但在将钱花在应有的地方方面却表现不佳。在过去的十年间，该城市从土地租赁中收取的资金超过了4.25亿埃塞俄比亚比尔。法律规定，这笔金额中的90%，即大约3.83亿比尔，应当被用于基础设施建设。然而，该城市仅在基础设施项目上花费了约1.7亿比尔。这意味着，对于从土地中收取的每一美元，只有不到一半被用于建设城市的未来。总缺口（即被收取但未按预期用途使用的资金）超过了2.13亿比尔。
研究人员发现，问题并不在于未能收集收入。事实上，该城市在筹集资金方面效率极高，通常能收齐计划中的几乎所有款项。问题在于资金到达后的预算管理方式。研究发现，该城市系统性地将土地租赁资金挪用于支付其日常运营成本。在原本应投入基础设施的资金中，近42%被用于支付政府工作人员的工资、津贴和差旅费。另一大部分资金则用于补偿因开发而被征收土地的人员，其余部分则用于办公室行政和车辆维护。本质上，该城市正在使用本应用于修建新道路和学校的钱，来维持现状并支付当年的账单。
为了理解为何会发生这种情况，研究人员调查了城市行政部门的内部运作。他们发现，遵循法律的能力很大程度上取决于城市的组织水平，而非其拥有的资金量。三个特定因素决定了城市是否能正确使用资金：其执行资本预算的能力、记录保存的质量以及机构的整体效率。当城市拥有完善的文档记录和高效的流程时，更有可能遵守规则。令人惊讶的是，收钱的速度或成功率对资金是否被正确使用并没有影响。如果一个城市的内部系统薄弱，即使它在筹集资金方面表现卓越，也依然无法建成基础设施。
研究还强调了第二个层面的失败。即使城市确实计划将资金用于基础设施，也经常无法实际支出。数据显示，该城市仅使用了其为建设预留的资本预算中的约57%。这意味着，即便那些没有被挪用的资金，也往往因为承包商招聘延迟、采购程序缓慢或缺乏管理项目的技术人员而闲置在银行账户中。这种“挪用资金支付薪资”与“未能执行剩余预算”的结合，意味着实际转化为完成的基础设施建设的潜在土地收入仅占约四分之一。
因吉巴拉的居民敏锐地察觉到了这种脱节。在调查中，超过70%的人对城市基础设施的状态表示不满。他们认为道路状况恶劣、获取服务受限以及缺乏社区参与是主要问题。或许最能说明问题的是，近80%的居民不愿意为服务支付更多费用或为改善设施做出经济贡献。这种抵触情绪源于深层的信任缺失；当人们看到政府无法遵守自己的规则或兑现其承诺时，他们就会不再相信自己的贡献会被明智地使用。
研究人员得出结论，仅仅通过立法并不能解决问题。存在一项要求将90%土地收入用于基础设施的规则，并不保证其一定会实现。如果没有强大的制度机制来强制执行该规则——例如将基础设施资金与运营资金在物理上分离的专款专用预算，以及追踪每一分钱流向的严格审计——资金将继续被挪用。研究表明，未来的出路在于提高地方政府管理财务的能力，而非仅仅关注增加收入。在管理资金的系统得到修复之前，基于土地融资的承诺将始终无法兑现，导致城市空有满载的银行账户，却面临着空荡荡的施工现场。
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